II SA/Wa 2019/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Janusz Walawski, Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2018 r. sprawy ze skargi E.J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1383 z późn, zm.), postanowił odmówić przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla E. J. Przyznanie renty rodzinnej na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1383 z późn. zm.) jest możliwe, gdy spełnione łącznie wszystkie przesłanki opisane w tym przepisie. Renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny osoby zmarłej. Z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że udokumentowanych jest jedynie 13 lat 7 miesięcy i 2 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych ojca, który zmarł w wieku 45 lat. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci ojca, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano 3 lata 11 miesięcy i 23 dni tych okresów.  Zdaniem organu istotne jest, iż w latach 2001-2008, 2013-2016 ojciec nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. W sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec ojca strony nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Prezes ZUS wyjaśnił, iż przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu ubezpieczenia. Ze zgromadzonej dokumentacji rentowej wynika, że ojciec strony wykonywał prace dorywcze bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego, a co za tym idzie, nie dopatrzono się szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Osoba decydująca się na taką formę wykonywania pracy winna liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy. Wykazany dochód przypadający na jednego członka rodziny nie wskazuje, aby strona pozostawała bez niezbędnych środków utrzymania. W przedstawionym stanie faktycznym organ nie znalazł podstaw do przyznania renty rodzinnej na mocy przepisu art. 83. E. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2017 r. Wskazanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne uznanie, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka szczególnych okoliczności, powodujących niespełnienie warunków do przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący wskazał, że jego ojciec był osobą uzależnioną od alkoholu oraz miał zaburzenia psychiczne. Choroba doprowadziła go do targnięcia się na własne życie, czego konsekwencją była przedwczesna śmierć. Do chwili śmierci ojciec strony był bezrobotnym zarejestrowanym w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. Wcześniejsze zatrudnienie utracił z uwagi na likwidację jego zakładu pracy. Prezes ZUS wyszedł poza ramy uznania administracyjnego. Dokonał, zdaniem skarżącego, błędnej kwalifikacji przesłanki niezbędnych środków utrzymania. Niewłaściwie także przyjął, że w sprawie nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia przez ojca strony. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że sąd administracyjny, mając uprawnienia wyłącznie kasacyjne, kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem administracyjnym z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Nie orzeka zatem co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przyznaje odpowiednich świadczeń. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 887), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego spełnienia wszystkich trzech przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W myśl natomiast przepisu art. 124 przedmiotowej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku jest więc związany regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż nie może być przez sąd administracyjny akceptowana próba konwalidowania braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez formułowanie stanowiska organu – wyjaśniającego szczegółowo motywy podjętego rozstrzygnięcia – dopiero w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę jest bowiem pismem procesowym w rozumieniu art. 45 P.p.s.a., a zatem powinna spełniać warunki formalne określone w art. 46 P.p.s.a. Komentowany przepis nie określa, jaką treść ma zawierać odpowiedź na skargę. Z istoty tego pisma wynika jednak, że powinna ona wyrażać stanowisko organu wobec zarzutów i wniosków skargi. Za aktualne należy uznać pogląd sformułowany w okresie obowiązywania ustawy o NSA, że odpowiedź organu administracji publicznej na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinny zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne (wyrok NSA 27 kwietnia 1992 r., III SA 1838/91, ONSA 1992, nr 2, poz.45). W niniejszej sprawie organ odmówił przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku z powodu braku szczególnych okoliczności, wskutek których ojciec dziecka nie spełnił warunków ustawowych do uzyskania świadczenia oraz z powodu braku przesłanki nieposiadania niezbędnych środków utrzymania. Uzasadnienie rozstrzygnięcia w tym zakresie jest jednak bardzo lakonicznie, organ nie wskazuje nawet kwoty dochodu przypadającego na jednego członka rodziny, która została przez organ przyjęta i ustalona w toku postępowania administracyjnego. Kwotę tę organ wskazał dopiero w odpowiedzi na skargę (1136,01 zł miesięcznie brutto). Podobnie w odniesieniu do przyczyn braku aktywności zawodowej ojca dziecka w latach 2001-2008 i 2013-2016 szczegółowe wywody zawarte zostały w odpowiedzi na skargę, a nie w zaskarżonej decyzji. Sąd podziela pogląd Prezesa ZUS, że zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, nie może prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów na fakty podnoszone przez stronę. Jednakże, biorąc także pod uwagę nowe rozwiązania proceduralne (art. 52 § 3 P.p.s.a.), nie do zaakceptowania jest praktyka wyczekiwania przez organ na to, że strona przedstawi w sposób szczegółowy swoje stanowisko we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dlatego też to na organie, już na wstępnym etapie postępowania dowodowego, spoczywa, zgodnie z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, obowiązek udzielenia wnioskodawcy należytych i wyczerpujących informacji, a w szczególności wyjaśnienia zasadności przesłanek którymi organ kieruje się przy załatwieniu sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1744/05, LEX nr 193914; z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 418/07, LEX nr 470110; z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 45/07, LEX nr 338239). Pozwoli to na uniknięcie sytuacji, w której istotne elementy stanu faktycznego będą wskazywane przez stronę, z powodu braku należytej informacji, dopiero po wydaniu decyzji. Nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, iż podmiotem postępowania przed Prezesem ZUS jest, w badanej sprawie, renta rodzinna w drodze wyjątku. Wreszcie wspomnieć należy, iż działania sądu nie mogą zastępować działań organu. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.