II SA/Wa 2019/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z [...] października 2020 r. (nr [...]), Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej jako: KWP w [...]), działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020 poz. 256 ze zm., dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 poz. 1610, dalej jako: ustawa o szczególnych rozwiązaniach), odmówił M. S. (dalej "skarżący") wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego przysługującego na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. 2020 poz. 360, dalej jako: ustawa o Policji). Pismem z [...] kwietnia 2023 r., sprecyzowanym pismem z dnia [...] maja 2023 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. Skarżący zarzucił, że powyższa decyzja KWP w [...] z [...] października 2020 r. naruszenie przepisy prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego błędne stosowanie prawa przez KWP w [...] pozbawiło go prawa do uzyskania świadczenia w pełnym wymiarze a rozstrzygnięcie organu administracji publicznej oparte na przepisie uznanym za niezgodny z Konstytucją RP zawiera przesłanki uzasadniające stwierdzenie jego nieważności. Komendant Główny Policji (dalej jako: KGP), działając na podstawie art. 158 § 1 oraz 157 § 1 i 2 k.p.a., decyzją z [...] sierpnia 2023 r. nr [...], po rozpatrzeniu powyższego wniosku, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji KWP w [...] z [...] października 2023 r. KGP analizując decyzję KWP w [...], stwierdził, że nie spełnia ona wskazanych przez stronę przesłanek nieważności z art. 156 §1 pkt. 2 i 7 k.p.a., jak również innych przesłanek wymienionych w art. 156 k.p.a., co w konsekwencji oznacza, iż brak jest podstaw do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Ponadto wskazał, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. W uzasadnieniu organ wskazał również, że w konsekwencji ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15 oraz wejścia w życie z dniem 1 października 2020 r. ustawy o szczególnych rozwiązaniach od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r. W związku z powyższym z uwagi na fakt, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2017 r., a należny mu ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został mu wypłacony, nie było podstaw prawnych ku temu, by jego wniosek z dnia [...] listopada 2018 r. zakwalifikować jako sprawę wszczętą i niezakończoną przed dniem 6 listopada 2018 r. Odnosząc się do zarzutu oparcia decyzji o przepis niezgody z Konstytucją RP, KGP uznał, że należy wskazać na zasadę domniemania konstytucyjności art. 9 ust 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach podkreślając, że do czasu uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że dana regulacja prawna stoi w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji, obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności niezakwestionowanych przez Trybunał przepisów. Jednocześnie wskazał, że ani ustawa zasadnicza, ani jakikolwiek inny akt prawa nie wyposażyły organów Policji w uprawnienia do odstąpienia stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa, bez względu na okoliczności sprawy. Wobec powyższego organ stwierdził, że decyzja KWP w [...] z [...] października 2020 r. jest prawidłowa i nie spełnia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., co w konsekwencji oznacza, iż brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Skargą z [...] września 2023 r. skarżący, działając na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżył w całości decyzję KGP nr [...] z [...] sierpnia 2023 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji KWP w [...] z [...] października 2020 r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 156 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż ostateczna decyzja KWP w [...] nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, gdy faktycznie na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, część art. 115a ustawy o Policji została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, przez co decyzja KWP w [...] narusza w szczególności przepisy prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych. Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji w celu zobowiązania organu do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, na podstawie art. 115a ustawy o Policji interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust 2 Konstytucji RP wraz z ustawowymi odsetkami. Skarżący, powołując się na stanowiska doktryny, wskazał, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego wywierają bezpośrednie, bezwarunkowe oraz nieodłącznie z nimi związane skutki prawne, natomiast orzeczenia o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją należy uznać za orzeczenia kasatoryjne, ale jednocześnie konstytutywne. Ponadto uznał, że uchylenie aktu normatywnego czy też normy takiego aktu w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego o jego niezgodności z Konstytucją otwiera możliwość wzruszenia rozstrzygnięć wydanych na podstawie takiego aktu w sprawach indywidualnych na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Stwierdził również, że ta regulacja jest urzeczywistnieniem woli ustawodawcy, aby sprawa już rozstrzygnięta na podstawie przepisu niekonstytucyjnego była poprawnie załatwiona, bez wykorzystania przepisu niezgodnego z Konstytucją. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2023 r. o sygn. II SA/Wa 727/21, skarżący uznał, że nie do zaakceptowania jest w całości argumentacja przedstawiona w zaskarżonej decyzji KGP z [...] sierpnia 2023 r., a w szczególności stwierdzenie, iż z dniem wypłaty należnego mu z tytułu zwolnienia ze służby w Policji ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, sprawa dotycząca wypłaty przedmiotowego świadczenia została zakończona. Przyjęcie takiej argumentacji w sytuacji nieprzedawnienia roszczeń powoduje to, iż obie decyzje, ignorują wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP z 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267, dalej jako: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego oraz według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja KWP w [...] z [...] października 2020 r. odpowiadają prawu i zostały wydane przez właściwe organy. Nie zaszła podstawa do stwierdzenia ich nieważności. Nadto, w sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, jak również przepisy prawa procesowego, w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo KGP zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. Organy prawidłowo stwierdziły, że nie zaszła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie wypłaty skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Odnosząc się do zarzutów i argumentacji skargi, wymaga wskazania, że KGP i KWP w [...] nie rozstrzygali w niniejszej sprawie kwestii uprawnień do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, albowiem postępowanie zakończone zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. toczyło się w trybie nadzwyczajnym, a nie zwykłym. Nie może być tym samym mowy o naruszeniu art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, czy art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie nie była kwestia uprawnień strony do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Powyższe mogłoby być przedmiotem oceny w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Stąd kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia KWP w [...] z [...] października 2020 r. nie podlega ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu. W związku z tym wymaga wskazania, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., a zatem może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie, ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dniu jej wydania. Postępowanie nadzorcze, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, nie stanowi kolejnej instancji tego postępowania. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa lub zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Na te przesłanki strona powołała się we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji KWP w [...]. W ocenie Sądu KGP prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w tych przepisach, jak również nie wystąpiła żadna inna przesłanka nieważności wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a. Należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1888/10; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 28/10). Sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie. Organ drugiej instancji powołał przepisy prawa, które stanowiły podstawę wydania decyzji KWP w [...]. Wskazał, że art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia strony ze służby) stanowił podstawę do otrzymania przez policjanta zwalnianego ze służby ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Organ wskazał również, że 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ podał, że z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach. Podał, że zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Wskazał, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Organ stwierdził, że w świetle powołanych przepisów, od 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r. KGP wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji [...] listopada 2017 r. Podał też, że w związku z tym zwolnieniem wypłacono skarżącemu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, a sprawa o wypłatę przedmiotowego ekwiwalentu w wyższej wysokości została wszczęta po dniu 5 listopada 2018 r. (wniosek o wypłatę wyrównania ekwiwalentu opatrzony jest datą [...] listopada 2018 r.). Zauważyć należy, że decyzja KWP w [...] z dnia [...] października 2020 r. został oparta na wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która nie zyskała w późniejszym okresie akceptacji w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreślenia jednak wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest stanowisko, które podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1987 r., sygn. akt II SA 2145/86 [w:] (Red.) R. Hausera Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 1995, str. 337). Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego, nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Łodzi z 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 915/12, LEX nr 1270513: Podnoszona zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji KWP w [...], jak i w skardze do Sądu kwestia wykładni powołanych wyżej przepisów ustawy o Policji w kontekście wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 nie wypełnia zatem przesłanki rażącego naruszenia prawa. Rozstrzygnięcie decyzji KWP w [...] nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanych przez organ przepisów i nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji, co prawidłowo stwierdził KWP w [...] i KGP, rozstrzygając w trybie nadzorczym. Nie zaistniała również druga wskazywana przez skarżącego podstawa stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, tj. wada określona w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Wedle tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która że zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność (zob. wyroku NSA w Warszawie z 7.07.1983 r., II SA 581/83, Prob. Praw. 1984/10). Tego rodzaju sytuacja nie zaszła w niniejszej sprawie, albowiem brak jest przepisu, który określałby, że wskazywane przez skarżącego wady decyzji KWP w [...] skutkują stwierdzeniem jej nieważności. Stąd też Sąd uznał zarzuty skargi za nietrafne. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wymagane prawem elementy (art. 107 § 1 k.p.a.). KGP wyjaśnił przyczyny, z powodu których nie uwzględnił żądania wnioskodawcy (art. 107 § 3 k.p.a.). Odmienna ocena strony od oceny organu w zakresie zaistnienia rażącego naruszenia prawa nie stanowi o nienależytym rozpatrzeniu sprawy. Organ dokonywał w niniejszym postępowaniu oceny, czy zaszła przesłanka nieważności i prawidłowo stwierdził, że w sprawie tej nie wystąpiły podnoszone przez stronę kwalifikowane wady uzasadniające wyeliminowanie decyzji KWP w [...] z [...] października 2020 r. z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, jak też nie zaszła w tym zakresie żadna z pozostałych przesłanek nieważności. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.