II SA/Wa 2020/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego P. L. kwotę 257 zł (słownie dwieście pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania Wojewoda [...], działając na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], uchylającą decyzję Starosty G. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie utraty przez P. L. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] lipca 2009 r. i pozbawiającą P. L. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że strona w dniu [...] kwietnia 2009 r. została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Następnie Starosta G. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] orzekł o utracie przez wyżej wymienionego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] lipca 2009 r. w związku z otrzymaniem dotacji z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej. Tymczasem w dniu [...] lipca 2009 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w G. wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w S., Inspektorat w G., w którym poinformowano, iż P. L. pobiera po ustaniu zatrudnienia zasiłek chorobowy w okresie od [...] maja 2009 r. do [...] sierpnia 2009 r. W związku z powyższym, po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., Starosta G. wydał w dniu [...] sierpnia 2009 r. decyzję uchylającą wskazaną decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. i orzekającą o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] maja 2009 r. Od wskazanej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Wojewody [...], wskazując, że pierwszą część zasiłku otrzymał w dniu [...] lipca 2009 r., a więc w czasie gdy był bezrobotnym nie pobierał tego świadczenia i spełniał przesłanki do posiadania statusu bezrobotnego. Organ II instancji nie uwzględnił odwołania, podnosząc, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie, która nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty socjalnej, renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę albo po ustaniu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, nie pobiera nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, świadczenia rehabilitacyjnego, zasiłku chorobowego, zasiłku macierzyńskiego lub zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego. Tymczasem Wojewoda [...] wskazał, że P. L. przyznano od dnia [...] maja 2009 r. zasiłek chorobowy, zaś z pisma korygującego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że jego wypłata za okres od [...] maja 2009 r. do [...] lipca 2009 r. została dokonana w dniu [...] lipca 2009 r. Pomimo, iż świadczenie wypłacono jednorazowo już po utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej, to obejmowało ono okres, w którym status taki strona w dalszym ciągu posiadała. Stąd też organ uznał, że spełniona została przesłanka zezwalająca na uchylenie decyzji ostatecznej i orzeczenie o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] maja 2009 r. Wojewoda [...] podkreślił jednocześnie, że P. L. został poinformowany o wynikającym z art. 74 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, obowiązku zawiadomienia w ciągu 7 dni powiatowego urzędu pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub pozarolniczej działalności oraz zaistnienia innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego albo utratę prawa do zasiłku. W skardze z dnia 10 listopada 2009 r. na powyższą decyzję P. L. wniósł o jej uchylenie w całości oraz o zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 15 oraz art. 138 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na nieuchyleniu decyzji pierwszej instancji i nieprzekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, gdy doszło do pojawienia się nowych dowodów w sprawie w postaci pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2009 r. oraz gdy strona nie brała bez własnej winy czynnego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania, art. 10 kpa w związku z art. 77 § 1, art. 80, art. 81 kpa poprzez niezebranie całego materiału dowodowego, uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie co do tego materiału i w konsekwencji dokonanie dowolnej oceny dowodów, a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez uznanie, że wypłata zasiłku chorobowego w dniu [...] lipca 2009 r. była przesłanką zezwalającą na uchylenie decyzji Starosty G. z dnia [...] lipca 2009 r. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez przyjęcie, że sam fakt nabycia prawa do zasiłku chorobowego przez osobę bezrobotną powoduje, iż z tym dniem nie spełnia ona przesłanek zawartych w definicji osoby bezrobotnej. W uzasadnieniu skargi P. L. wskazał, że Wojewoda [...], orzekając na podstawie nowych dowodów w sprawie, z których wynika inny stan faktyczny, niż przyjęty przez organ I instancji, dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Ponadto w uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, tj. zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa oraz naruszenia art. 77 § 1, art. 80, art. 81 kpa, zaś stronie uniemożliwiono zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym, co jest jednoznaczne z brakiem zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie skarżącego, fakt, iż pobrał on w dniu [...] lipca 2009 r. zasiłek chorobowy z datą wsteczną nie zmienia w niczym tego, że w dniu wydania decyzji o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] lipca 2009 r., spełniała ona definicję osoby bezrobotnej z cyt. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z ustawy tej wynika bowiem, że status osoby bezrobotnej nie przysługuje osobie, która pobiera zasiłek chorobowy, co nie jest równoznaczne z faktem nabycia prawa do niego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Wojewoda [...] nie wypełnił obowiązków, jakie Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organ orzekający w drugiej instancji. W tym miejscu należy wskazać, że polski model postępowania przed organem drugiej instancji ma charakter reformatoryjny. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania drugoinstancyjnego jest legalność i zasadność decyzji wydanej w pierwszej instancji, w szczególności w kontekście przeprowadzonego postępowania dowodowego, przestrzegania przepisów proceduralnych (zasad postępowania) oraz zasadności wskazanych w treści decyzji podstaw prawnych wynikających z aktów prawa materialnego. Niemniej jednak, zgodnie z treścią art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź też zlecić przeprowadzenie takich czynności organowi pierwszej instancji. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie ma na celu zagwarantowanie realizacji w toku postępowania zasady prawdy materialnej i obiektywizmu, jak też – a być może przede wszystkim – umożliwienia "naprawienia" wadliwych rozstrzygnięć organów pierwszej instancji. Należy zaznaczyć, iż z treści przepisu art. 136 wynika wyraźnie, że rozpoznanie sprawy następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2006, s. 601, t. 2). Organ drugiej instancji nie może zatem poprzestać na ustaleniach przyjętych w postępowaniu pierwszoinstnacyjnym, ale ma obowiązek uwzględnić stan faktyczny (w oparciu o dowody uzupełniające) i prawny, który istniał w dniu wydania decyzji. Uzasadniając swoją decyzję organ drugiej instancji jest związany treścią art. 11 kpa, statuującego zasadę przekonywania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Ma to, bowiem doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada ta powinna być realizowana we wszystkich stadiach postępowania tak, aby strona rozumiała przesłanki faktyczne i prawne, jakimi kieruje się organ wykonując lub odmawiając wykonania określonych czynności. Jednak najważniejszym przejawem tej zasady jest obowiązek uzasadnienia decyzji administracyjnej. Dzięki dobremu uzasadnieniu strona wie, jakimi argumentami prawnymi i dowodami kierował się organ administracji publicznej wydając daną decyzję. Zasada przekonywania ma swoje odzwierciedlenie w treści art. 107 § 3 kpa, opisującego elementy uzasadnienia, jakie powinny się znaleźć w każdej decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie podstawą do wydania decyzji było zawiadomienie z dnia [...] lipca 2008 r. z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. Inspektorat w G., w którym poinformowano Powiatowy Urząd Pracy w G. o tym, że skarżący pobiera po ustaniu zatrudnienia zasiłek chorobowy w okresie od [...] maja 2009 r. do [...] sierpnia 2009r. W odwołaniu z dnia 4 września 2009 r. P. L. wskazuje, iż wbrew twierdzeniom ZUS nie pobierał tego zasiłku w całym okresie wskazanym przez organ, ale otrzymał jednorazową wypłatę zasiłku w dniu [...] lipca 2009 r., więc w tej sytuacji nie pobierał faktycznie zasiłku w okresie wskazanym w decyzji organu pierwszej instancji. W tej sytuacji powinno to mieć wpływ na interpretację przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.). Fakt wypłacenia skarżącemu jednorazowo zasiłku w dniu [...] lipca 2009 r. potwierdza pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. Inspektorat w G. z dnia [...] września 2009 r., skierowane do Powiatowego Urzędu Pracy w G. Są to nowe okoliczności i dowody w sprawie, które powinny być wzięte pod uwagę przez organ II instancji. Tymczasem w decyzji organu drugiej instancji organ co prawda odnosi się do pisma ZUS, ale nie wykazuje w żaden sposób dlaczego uznał, że jednorazowa wypłata zasiłku powoduje, iż skarżący nie mieści się w dyspozycji cyt. wyżej art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Rozważania organu II instancji są ograniczone tylko do podania treści przepisu i wskazania, że skarżący nie mógł mieć statusu osoby bezrobotnej. Organ pomija lub zdawkowo odnosi się więc do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu. Takie uzasadnienie decyzji Wojewody [...] narusza treść przepisu art. 107 § 3 kpa, a w konsekwencji łamie określoną w art. 11 kpa zasadę przekonywania. Badając ponownie sprawę, organ powinien odnieść się do zarzutów skarżącego wyrażonych w odwołaniu i dokonać pogłębionej analizy treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w kontekście pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. Inspektorat w G. z dnia [...] września 2009 r. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.