II SA/Wa 2022/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2014 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 11 a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.), stwierdził nieważność decyzji Nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie przyznania Z.W. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu podał, że Komendant Miejski PSP w [...], po rozpatrzeniu oświadczenia mieszkaniowego Z.W. z dnia [...] lipca 2009 r., wskazaną decyzją z dnia [...] września 2009 r. przyznał zainteresowanej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje, jeżeli strażak utracił ze swojej winy lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, położonego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w rozumieniu normy art. 74 ust. 3 tej ustawy, z wyjątkiem przypadków zniesienia współwłasności na mocy orzeczenia właściwego sądu, podziału wspólnego mieszkania albo przyznania mieszkania jednemu z małżonków w wyroku orzekającym rozwód, a także umownego działu spadku. Żadna z wymienionych przesłanek stanowiących wyjątek nie wystąpiła. Organ wskazał, iż Z.W. posiadała lokal mieszkalny położony przy ul. [...] w L., tj. w miejscowości pobliskiej w stosunku do miejsca pełnienia służby – B., który w dniu [...] maja 2007 r. darowała synowi P.W. Tym samym zrzekła się prawa do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, a w złożonym oświadczeniu mieszkaniowym uchyliła się od podania faktu zrzeczenia się i utraty prawa do zajmowanego lokalu. Komendant Miejski PSP w [...] nie dochodził zaś wyjaśnienia w tym przedmiocie. W ocenie organu, w dacie wydania przez Komendanta Miejskiego PSP w [...] decyzji Nr [...] z [...] września 2009 r., zainteresowana nie posiadała zatem uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stan taki daje podstawę do uznania, iż w/w decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co w świetle art. 156 § 1 pkt 2 Kpa powoduje jej nieważność. W odwołaniu od powyższej decyzji Z.W. wskazała, że decyzją Komendanta Miejskiego PSP w [...] z dnia [...] lutego 2007 r. została mianowana na stanowisko [...] w Jednostce Ratowniczo – Gaśniczej w B. W tej dacie powyższemu organowi znany był z urzędu fakt wybudowania przez nią domu jednorodzinnego w W. oraz zameldowania się pod tym adresem, jak również posiadania tytułu prawnego do własnościowego lokalu spółdzielczego przy ul. [...] w L. Organ nie ustalił, pod którym adresem prowadzone było gospodarstwo domowe i życie rodzinne. W ocenie odwołującej, wydana decyzja jest krzywdząca, gdyż zakłada brak uprawnień do otrzymania świadczenia w chwili wydania decyzji o jego przyznaniu. Zdaniem Z.W., w dacie przyznania świadczenia nie posiadała lokalu w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby. Natomiast przekazanie aktem notarialnym własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego w L. na rzecz syna P., nie może być traktowane jako utrata lub zbycie prawa do lokalu w rozumieniu art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy o PSP, gdyż w wyniku podjętych przez nią działań, zamieszkała jednocześnie w domu jednorodzinnym w W., a więc lokalu znajdującym się wówczas w miejscowości pobliskiej w stosunku do lokalu, który przekazała synowi oraz miejsca pełnienia służby. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 3 Kpa oraz art. 83 ust. 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że w dniu [...] marca 2007 r. Komendant Miejski PSP w [...]wydał decyzję nr [...], którą przyznał Z.W. od dnia [...] marca 2007 r. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, w związku z przeniesieniem jej do pełnienia służby w Jednostce Ratowniczo – Gaśniczej w B. oraz oświadczeniem mieszkaniowym z [...] marca 2007 r., w którym zainteresowana podała, że od [...] lutego 2007 r. zamieszkuje w W. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w/w organ przyznał zainteresowanej od [...] stycznia 2008 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu w miejscu pełnienia służby oraz orzekł o utracie mocy decyzji nr [...]. Z kolei decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] tenże organ przyznał stronie przedmiotowy równoważnik, nie określając przy tym daty jego nabycia, a nadto orzekł o utracie mocy decyzji nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe rozstrzygnięcia o utracie mocy wskazanych decyzji są bezskuteczne, gdyż nie znajdują podstawy w żadnym przepisie kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto decyzja nr [...] została wydana w stanie prawnym i faktycznym niezmienionym od dnia wydania decyzji nr [...] i [...]. Komendant Główny PSP podał, że Komendant Miejski PSP w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. orzekł o utracie przez Z.W. z dniem [...] stycznia 2010 r. uprawnienia do wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zaś z dniem [...] listopada 2011 r. zwolnił ją ze służby w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 79 ust. 2 i art. 83 ust. 5 ustawy o PSP, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego organ wydaje na podstawie złożonego przez strażaka oświadczenia mieszkaniowego, w ramach tzw. uznania administracyjnego, ma ona więc charakter aktu konstytutywnego. Oznacza to, że wywołuje ona skutki prawne dopiero od chwili jej wydania (ogłoszenia, doręczenia), czyli ex nunc. Zgodnie z przepisem art. 78 ust. 3 ustawy o PSP, równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia utraty tego typu uprawnienia. W myśl zaś art. 79 ust. 3, strażak jest zobowiązany niezwłocznie zawiadomić, poprzez złożenie oświadczenia mieszkaniowego, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika lub na jego wysokość. Zdaniem organu nie budzi wątpliwości, że takie oświadczenie wszczyna postępowanie administracyjne zakończone np. decyzją o zmianie stawki lub utracie uprawnienia. Racjonalny ustawodawca nałożył w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu, dodatkowy obowiązek, poza wynikającym z art. 79 ust. 3, składania raz w roku oświadczenia mieszkaniowego dotyczącego uprawnienia do równoważnika za brak lokalu. Umożliwia to organowi ocenę, czy wystąpiły przesłanki mające wpływ na uzyskane w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej uprawnienie do równoważnika za brak lokalu. Gdy zaś takich przesłanek organ nie stwierdza, oświadczenie mieszkaniowe złożone w tym trybie nie stanowi podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego, decyzja nr [...] z dnia [...] września 2009 r. obarczona jest wadą kwalifikowaną, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, gdyż dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną – nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. – i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W obu decyzjach podmiotem jest Z.W., przedmiotem jest uprawnienie do równoważnika za brak lokalu, obowiązywał ten sam stan prawny oraz niezmieniony stan faktyczny. Wystąpiła więc tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Komendant Główny PSP wyjaśnił ponadto, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie ma na celu uporządkowanie stanu prawnego i eliminuje decyzję nr [...] z dnia [...] września 2009 r. – jedną z dwóch decyzji przyznających stronie uprawnienie w tym samym stanie prawnym i faktycznym co decyzja z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z.W. zarzuciła jej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w [...], przyjęcie błędnej interpretacji przepisów prawa skutkujące brakiem podstaw do wydania przez Komendanta Miejskiego PSP w [...]decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Z tego względu wniosła o ich uchylenie i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazała, że w oświadczeniu mieszkaniowym z [...] marca 2007 r. podała, iż od [...] lutego 2007 r. zamieszkuje w nowo wybudowanym domu w W., do którego posiada tytuł prawny wraz z mężem. Jej zdaniem decyzję o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznano prawidłowo wobec faktu, że B. nie były miejscowością pobliską względem miejsca zamieszkania, tj.W. Skarżąca podniosła także, iż rozpoczynając w 2000 r. budowę domu jednorodzinnego, która została ukończona dopiero w 2007 r., nie przewidywała, że zostanie służbowo przeniesiona do pełnienia służby w miejscowości znacznie oddalonej od dotychczasowego miejsca zamieszkania. Natomiast konieczność przeniesienia prawa do lokalu w L. na syna wynikała z braku możliwości jednoczesnego utrzymania mieszkania w L. oraz domu w W. Skarżąca stwierdziła ponadto, że o zmianie miejsca zamieszkania poinformowała odpowiednie służby Komendy Miejskiej PSP w [...] w formie przewidywanej prawem. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny PSP wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniania w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzając nieważność decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] Nr [...] z dnia [...] września 2009 r., orzekającej o przyznaniu Z.W. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] powołał się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "Kpa", zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażącego naruszenia prawa organ dopatrzył się w przyznaniu skarżącej przedmiotowego równoważnika, pomimo tego, że należała ona w dacie wydania decyzji Nr [...] do kręgu osób, którym świadczenie to nie przysługiwało. Posiadała bowiem lokal mieszkalny, położony przy ul. [...] w L., a więc w miejscowości pobliskiej w stosunku do miejsca pełnienia służby, tj. miejscowości B., który w dniu [...] maja 2007 r. aktem notarialnym darowała synowi P.W. W złożonym zaś oświadczeniu mieszkaniowym z dnia [...] lipca 2009 r. skarżąca zataiła fakt zrzeczenia się i utraty prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego, a Komendant Miejski PSP w [...] nie wyjaśnił tej kwestii. Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.), dalej "ustawa o PSP", równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje, jeżeli strażak utracił ze swojej winy lub zrzekł się prawa do zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1 (posiadanego w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej na podstawie przysługującego tytułu prawnego) (...). W świetle utrwalonego orzecznictwa oraz doktryny, rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. m. in. wyrok NSA z 17 września 1997 r., III SA 1425/96 – niepubl.). Wskazuje się przy tym, że wstępnym warunkiem uznania, iż wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny (por. wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Biorąc pod uwagę powyższe stanowiska, nie sposób uznać, by Komendant Miejski PSP w [...], w ustalonym w oparciu o złożone przez skarżącą oświadczenie mieszkaniowe stanie faktycznym, dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Można co najwyżej rozważać istnienie wady kwalifikowanej decyzji Nr [...], dającej podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Natomiast w zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w [...], Komendant Główny PSP wskazał na przyczynę nieważności decyzji Nr [...], określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Jego zdaniem, stan prawny dotyczący równoważnika pieniężnego przyznanego skarżącej za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby albo miejscowości pobliskiej, nie zmienił się od dnia wydania decyzji Komendanta Miejskiego PSP w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2007 do dnia wydania decyzji Nr [...]. Zgodnie bowiem z art. 78 ust. 3 ustawy o PSP, równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia. Natomiast stosownie do art. 79 ust. 3 tej ustawy, strażak jest zobowiązany niezwłocznie zawiadomić, poprzez złożenie oświadczenia mieszkaniowego, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika lub na jego wysokość. W ocenie organu, nie budzi zatem wątpliwości, że przedmiotowe oświadczenie złożone w tym trybie wszczyna postępowanie administracyjne zakończone decyzją np. o zmianie stawki lub utracie uprawnienia do równoważnika za brak lokalu i zawieszenia jego wypłaty. Ponadto ustawodawca w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont lub brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 241, poz. 2033) nakłada na strażaka pobierającego równoważnik za brak lokalu dodatkowy obowiązek, poza wynikającym z art. 79 ust. 3 ustawy o PSP, składania raz w roku oświadczenia mieszkaniowego dotyczącego przedmiotowego równoważnika. Umożliwia to organowi ocenę, czy wystąpiły przesłanki mające wpływ na uzyskane w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej uprawnienie do równoważnika za brak lokalu. Gdy takich przesłanek organ nie stwierdza, oświadczenie mieszkaniowe nie stanowi podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, w powyższym stanie prawnym i faktycznym została wydana decyzja Nr [...] z [...] września 2009 r. w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., którą Komendant Miejski PSP w [...] przyznał Z.W. od [...] stycznia 2008 r. równoważnik za brak lokalu w miejscu pełnienia służby w niezmienionej wysokości. Przedstawiona argumentacja nie jest w ocenie Sądu trafna. Przede wszystkim z treści art. 78 ust. 3, art. 79 ust. 3 oraz § 2 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia nie sposób wywieść, by niedopuszczalne było każdorazowe wszczynanie postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji w przedmiocie równoważnika za brak lokalu w sytuacji, kiedy ze złożonego przez strażaka oświadczenia mieszkaniowego wynika, iż nie zaszły zmiany mające wpływ na uprawnienie do jego otrzymywania lub na jego wysokość. Przeczy temu bowiem wprost brzmienie § 2 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia, w myśl którego równoważnik pieniężny za remont lub brak lokalu mieszkalnego przyznaje się na podstawie złożonego przez strażaka oświadczenia mieszkaniowego. Oświadczenie mieszkaniowe strażak składa nie rzadziej niż raz w roku. Natomiast przepis art. 79 ust. 3 ustawy o PSP, niezależnie od w/w obowiązku, nakłada na strażaka obowiązek niezwłocznego zawiadomienia, poprzez złożenie oświadczenia mieszkaniowego, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymywania równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego lub na wysokość równoważnika. Oznacza to, że oprócz orzekania przez organ w sprawie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego na podstawie składanego corocznie oświadczenia mieszkaniowego, możliwe jest także orzekanie ekstraordynaryjne w oparciu o przepis art. 79 ust. 3 w związku z art. 85 ust. 5 ustawy o PSP. Rozpoznając sprawę ponownie, organ winien uwzględnić poczynione przez Sąd rozważania. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa.