II SA/Wa 2023/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Magda Magdoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi R.S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję – rozkaz personalny Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Straży Granicznej, decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] o przyznaniu [...] Straży Granicznej R. S. z dniem 26 lipca 2007 r. dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych w wysokości ustalonej przy zastosowaniu mnożnika 0,05 kwoty bazowej, tj. w wysokości 73 zł. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2007 r. Komendant Karpackiego Oddziału Straży Granicznej, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) oraz § 5 ust. 1 pkt 5, ust. 2 i 3 oraz § 10 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 kwietnia 2007 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U Nr 74, poz. 491), w pkt 1 przyznał [...] SG R. S. z dniem 26 lipca 2007 r. dodatek dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych w wysokości ustalonej przy zastosowaniu mnożnika 0,05 kwoty bazowej, tj. w wysokości 73 zł oraz pozostałe składniki uposażenia pozostawił bez zmian, w pkt 2 nadał decyzji, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., rygor natychmiastowej wykonalności, ze względu na ważny interes funkcjonariusza. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, że wymieniony funkcjonariusz pełni służbę przy bezpośredniej obsłudze statków powietrznych, jednak nie posiada uprawnień mechanika obsługi, mechanika poświadczenia obsługi, czy też upoważnienia do poświadczenia obsługi, o którym mowa w § 10 ust. 5 ww. rozporządzenia. Tylko zaś posiadanie wymienionych uprawnień upoważnia organ Straży Granicznej do przyznania dodatku w wyższej wysokości przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej odpowiednio 0,30 lub 0,45 w zależności od obsługiwania jednej klasy lub więcej niż jednej klasy statków powietrznych. W związku z powyższym, funkcjonariusz spełnia warunki określone w § 10 ust. 6 powołanego rozporządzenia, od których uzależnione jest przyznanie dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych w wysokości ustalonej przy zastosowaniu mnożnika 0,05 kwoty bazowej. W wyniku wejścia w życie z dniem 25 kwietnia 2007 r. ww. rozporządzenia R. S. przyznano "nowe" składniki uposażenia, zachowując prawo do dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych do dnia 25 lipca 2007 r. zgodnie z § 13 pkt 5 tego rozporządzenia. Rygor natychmiastowej wykonalności decyzji nadano ze względu na ważny interes funkcjonariusza. Od powyższego rozkazu personalnego R. S. wniósł odwołanie podnosząc, iż posiada on wymagane kwalifikacje i dokumenty do obsługi i poświadczenia obsługi wymienione w § 10 ust. 5 powołanego rozporządzenia, takie jak: 1. zaświadczenie o ukończeniu szkolenia lotniczego na licencję mechanika obsługi w zakresie: dźwigu pokładowego LUCAS/ŁPG 150 oraz systemu obserwacji [...], którego organizatorem był Ośrodek Szkolenia Zawodowego i Lotniczego [...] S.A., 2. certyfikat upoważniający do obsługi technicznej i poświadczenia obsługi Systemu Obserwacji Lotniczej typu [...] wydany przez producenta, 3. zaświadczenie o ukończeniu Kursu Operatorów Lotniczych Systemów Obserwacyjnych Lotnictwa Straży Granicznej wydane przez Centrum Szkolenia Straży Granicznej w K. Wobec powyższego organ I instancji błędnie przyznał odwołującemu się sporny dodatek do uposażenia, opierając się na przepisie § 10 ust. 6 ww. rozporządzenia. Analogiczne stanowisko zostało zaprezentowane w załączonej do odwołania opinii prawnej radcy prawnego, do którego odwołujący zwrócił się z prośbą o analizę rozkazu personalnego Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2007 r. Komendant Główny Straży Granicznej nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że skarżącemu funkcjonariuszowi – operatorowi SOL – należało przyznać dodatek do uposażenia określony w § 10 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 kwietnia 2007 r., albowiem dołączone do odwołania strony zaświadczenia i certyfikaty nie potwierdzają uprawnień, o których mowa w § 10 ust. 5 ww. rozporządzenia. Dokumenty te potwierdzają, że funkcjonariusz posiada wiedzę i umiejętności niezbędne do obsługi systemu obserwacji lotniczej, stanowiącego na podstawie biuletynu część statku powietrznego. Obsługa wymienionego sytemu i poświadczenie obsługi jego dokumentacji nie jest tożsame z poświadczeniem obsługi statku powietrznego, do czego są upoważnieni jedynie licencjonowani członkowie personelu lotniczego, a w przypadku obsługi statków Straży Granicznej, są to wyłącznie mechanicy obsługi i poświadczenia obsługi lotniczej posiadający licencję typu [...], wydane przez Urząd Lotnictwa Cywilnego. W § 10 ust. 5 tego rozporządzenia stwierdzono, iż dodatek w nim określony dotyczy mechanika obsługi, poświadczenia obsługi lub upoważnionego do poświadczenia obsługi. Zwrot "upoważnionego do poświadczenia obsługi" odnosi się do pilota lub mechanika pokładowego upoważnionego przez lotniczą organizację obsługową spełniającą wymagania pkt 145.A.30.3 i 4 załącznika nr 2 (PART-145) do konwencji Komisji (WE) nr 2042/2003 z dnia 20 listopada 2003 r. w sprawie nieprzerwanej zdatności do lotu statków powietrznych oraz wyrobów lotniczych, części i wyposażenia, a także w sprawie zezwoleń udzielanych instytucjom i personelowi zaangażowanemu w takie zadania (L315;28/11/2003/P.0001-0165). Zgodnie z powołanymi przepisami, lotnicza organizacja obsługowa może wydać pilotowi lub mechanikowi pokładowemu ograniczone upoważnienie do poświadczania obsługi statku powietrznego. Jednakże obecnie Lotnictwo Straży Granicznej jako organizacja lotnicza nie spełnia wymagań ww. załącznika (PART-145), dlatego też żaden pilot ani mechanik pokładowy tego lotnictwa nie uzyskał powyższego upoważnienia. Decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej stała się przedmiotem skargi wniesionej przez R. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu jej niezgodności z prawem i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy nie dokonał należytej i całościowej interpretacji przepisów prawa lotniczego, w celu ustalenia czy skarżący posiada uprawnienia, o których mowa w § 10 ust. 5 rozporządzenia. Z powołanego przepisu bowiem nie wynika, że posiadanie stosownego uprawnienia jest tożsame z licencją PART – 66. Ponadto przedmiotowa licencja dotyczy tylko i wyłącznie mechanika poświadczenia obsługi statku lotniczego, zaś dodatek w wyższej wysokości przysługuje również mechanikowi obsługi pełniącemu służbę przy bezpośredniej obsłudze statku powietrznego. Obsługa techniczna nie obejmuje tylko poświadczenia obsługi całego statku powietrznego, ale i poszczególnych zespołów, jakie są ujęte w instrukcji obsługi statku i jego zespołów. Dla grupy personelu zaangażowanego w realizację obsługi technicznej statków powietrznych, poza mechanikami poświadczenia obsługi, nie wymaga się licencji wydawanej przez Urząd Lotnictwa Cywilnego. W tym przypadku wystarczą wewnętrzne upoważnienia wydane przez organizację obsługową, precyzujące zakres czynności obsługowych, które w imieniu tej organizacji może posiadacz tych upoważnień wykonać. Taką licencję mechanika obsługi SOL, jako podzespołu statku powietrznego, skarżący posiada. Zatem jest on uprawniony do dodatku, o którym mowa w § 10 ust. 5 ww. rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny SG wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał argumentacje podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzją ją poprzedzająca, naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji lecz organ odwoławczy jest obowiązany sprawę ponownie rozpoznać, ocenić zasadność żądań i zarzutów odwołania oraz wydać rozstrzygnięcie. W dacie orzekania przez organy Straży Granicznej w niniejszej sprawie, warunki otrzymywania dodatków do uposażenia oraz ich wysokości dla funkcjonariuszy tej formacji określało owiązujące od dnia 1 stycznia 2007 r. (z mocą wsteczną), wydane na podstawie art. 105 i art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 kwietnia 2007 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 74, poz. 491). Zgodnie z § 10 ust. 5 powołanego rozporządzenia, funkcjonariusze pełniący służbę przy bezpośredniej obsłudze statków powietrznych posiadający uprawnienia mechanika obsługi, mechanika poświadczenia obsługi lub upoważnienie do poświadczania obsługi otrzymują miesięczny dodatek dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych w wysokości ustalonej przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej: 1) 0,30 - w przypadku obsługiwania zgodnie z posiadanymi uprawnieniami jednej klasy statków powietrznych; 2) 0,45 - w przypadku obsługiwania zgodnie z posiadanymi uprawnieniami więcej niż jednej klasy statków powietrznych. Zgodnie zaś z ust. 6 tego §, funkcjonariusze pełniący służbę przy bezpośredniej obsłudze statków powietrznych, nieposiadający uprawnień, o których mowa w ust. 5, otrzymują miesięczny dodatek dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych w wysokości ustalonej przy zastosowaniu mnożnika 0,05 kwoty bazowej. Na podstawie § 13 pkt 5 ww. rozporządzenia, funkcjonariusze, którzy w dniu wejścia w życie rozporządzenia (24 kwietnia 2007 r.) otrzymywali na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów dodatek dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych, zachowali prawo do tego dodatku przez okres nie dłuższy niż 3 miesiące od dnia wejścia w życie rozporządzenia z dnia 18 kwietnia 2007 r. Obowiązujące do dnia 31 grudnia 2006 r. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 maja 2002 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 67, poz. 622 ze zm.) w § 9 ust. 5 przyznawało funkcjonariuszom pełniącym służbę przy bezpośredniej obsłudze statków powietrznych dodatek dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych w wysokości miesięcznej ustalonej przy zastosowaniu mnożnika 0,30 kwoty bazowej. Jak wynika z powyższych unormowań, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2007 r. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 kwietnia 2007 r., regulujące kwestie dodatku za pełnienie służby przy bezpośredniej obsłudze statków powietrznych Straży Granicznej, zróżnicowało wysokość tego dodatku od posiadania, bądź braku stosownych uprawnień. Nie precyzuje ono jednak w jakiej formie (jakim dokumentem) uprawnienia mechanika obsługi, mechanika poświadczenia obsługi lub upoważnienia do poświadczenia obsługi statków powietrznych powinny być potwierdzane. Zatem zasad potwierdzania ww. uprawnień należy poszukiwać w innych przepisach ogólnie obowiązujących, które stosuje się do personelu lotniczego Straży Granicznej, a które organ orzekający w sprawie dodatku do uposażenia powinien wziąć po uwagę i powołać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Takich unormowań prawnych nie sposób doszukać się w decyzji Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej, który w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przyznającego skarżącemu przedmiotowy dodatek w niższej niż dotychczas wysokości stwierdził, iż funkcjonariusz wymaganych uprawnień nie posiada. Organ odwoławczy natomiast przyjął, iż skarżący posiada wiedzę i umiejętności niezbędne do obsługi sytemu obserwacji lotniczej, stanowiącego część statku powietrznego, lecz zdobyta w tym zakresie wiedza i umiejętności nie jest tożsama z poświadczeniem obsługi statku powietrznego, do czego są upoważnieni jedynie licencjonowani członkowie personelu lotniczego, a w przypadku obsługi statków Straży Granicznej, są to wyłącznie mechanicy obsługi i poświadczenia obsługi lotniczej, posiadający licencję typu [...], wydane przez Urząd Lotnictwa Cywilnego. Organ II instancji nie powołał przy tym jakiegokolwiek przepisu prawnego sankcjonującego wymóg posiadania przez skarżącego funkcjonariusza licencji wskazanego typu. Zatem nie oparł on rozstrzygnięcia o przepis prawa, lecz bliżej niesprecyzowany wymóg posiadania przez mechanika obsługi i mechanika poświadczenia obsługi (skarżący podnosi, iż takie właśnie uprawnienia posiada) dokumentu wydawanego przez Urząd Lotnictwa Cywilnego. Wprawdzie ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. Nr 100, poz. 696 ze zm.) w Dziale V Personel lotniczy, Rozdziale 1 Kwalifikacje personelu (art. 94 – 104) reguluje zasady przyznawania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego licencji i kwalifikacji upoważniających do wykonywania czynności lotniczych, lecz wprost z przepisów tej ustawy nie można wywieść obowiązku posiadania takich uprawnień przez funkcjonariuszy Straży Granicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 4 powołanej ustawy przepisów prawa lotniczego nie stosuje się do lotnictwa państwowego, z wyjątkiem przepisów art. 1 ust. 6-7, art. 2, 3-10, art. 11 ust. 1, art. 12, 14, 33, art. 35 ust. 2, art. 43, 44, 60, 74, 75, art. 76 ust. 2, art. 89, 92, 119-125, 128, 130, 133, 140, 149 i 150 ustawy, oraz z zastrzeżeniem ust. 5. Statki powietrzne używane przez jednostki Straży Granicznej, Policji, Państwowej Straży Pożarnej i służby celnej są polskimi państwowymi statkami powietrznymi w rozumieniu ustawy – art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b Prawa lotniczego. Zatem przepisy art. 94 – 104 tej ustawy o kwalifikacjach personelu lotnictwa cywilnego, jako nie wymienione w art. 1 ust. 4, nie mają zastosowania do lotnictwa państwowego, m.in. Straży Granicznej. Ponadto podnieść należy, iż w decyzji przyznającej skarżącemu od dnia 26 lipca 2007 r. dodatek dla bezpośredniej obsługi statku powietrznego w wysokości niższej niż dotychczas on otrzymywał, nadano rygor natychmiastowej wykonalności podstawie art. 108 § 1 k.p.a. z uwagi na ważny interes funkcjonariusza. Z prawidłowością powyższego rozstrzygnięcia trudno się zgodzić, albowiem nie posiada ono samodzielnego szerszego uzasadnienia, zaś sama zmiana warunków uposażenia funkcjonariusza na mniej korzystne, niż dotychczas otrzymywane, nie leży w interesie strony. Nadanie rygoru natychmiastowego wykonania w decyzji stanowi dodatkowy jej składnik, jest elementem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, wymagającym umotywowania w uzasadnieniu sprawy. W doktrynie podkreśla się, że interes strony, jako przesłanka nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, jest kwalifikowany przez określenie jego rangi, ma to być wyjątkowo ważny interes. Ocena rangi interesu należy zarówno od strony, która uznaje go za wyjątkowo ważny dla niej (ocena subiektywna), jak i do organu, który poddaje ją weryfikacji, mając na uwadze interes innych stron oraz konsekwencje materialne i niematerialne natychmiastowego wykonania decyzji (patrz A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie, str. 525). W niniejszej sprawie to raczej w interesie społecznym, a nie strony, należałoby się dopatrywać zastosowania trybu przewidzianego w art. 108 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, iż organy orzekające w sprawie wypełniły dyspozycję przepisu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., zaś ujawnione wady orzekania mogą mieć istotny wpływ na końcowy wynik rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie sprawę właściwy organ Straży Granicznej będzie obowiązany szczegółowo przeanalizować obowiązujący w dacie orzekania stan prawny w zakresie wymogów kwalifikacyjnych stawianych funkcjonariuszom obsługi statków powietrznych Straży Granicznej i ocenić posiadane przez skarżącego uprawnienia w tym zakresie w odniesieniu do konkretnych unormowań prawnych, a także wydać decyzję zawierającą prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. .