II SA/Wa 2024/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Asesor WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Łukasz Bazyluk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2008 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 104 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) oraz § 5 ust. 1 pkt 5, ust. 2 i 3 oraz § 10 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 kwietnia 2007 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 74, poz. 491) Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej przyznał [...] Straży Granicznej K. K. z dniem 26 lipca 2007 r. dodatek dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych w wysokości ustalonej przy zastosowaniu mnożnika 0,05 kwoty bazowej, tj. w wysokości [...] zł, pozostałe składniki uposażenia pozostawiając bez zmian. Ponadto rozkazowi temu organ nadał, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., rygor natychmiastowej wykonalności, ze względu na ważny interes funkcjonariusza. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ, powołując się na § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 kwietnia 2007 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej wskazał, że funkcjonariusze pełniący służbę przy bezpośredniej obsłudze statków powietrznych, posiadający uprawnienia mechanika obsługi, mechanika poświadczenia obsługi lub upoważnienia do poświadczenia obsługi, otrzymują miesięczny dodatek dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych w wysokości ustalonej przy zastosowaniu mnożnika 0,30 kwoty bazowej – w przypadku obsługiwania zgodnie z posiadanymi uprawnieniami jednej klasy statków powietrznych oraz mnożnika 0,45 – w przypadku obsługiwania zgodnie z posiadanymi uprawnieniami więcej niż jednej klasy statków powietrznych. Paragraf zaś 10 ust. 6 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 kwietnia 2007 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej stanowi, że funkcjonariusze pełniący służbę przy bezpośredniej obsłudze statków powietrznych nieposiadający uprawnień, o których mowa w ust. 5 otrzymują miesięczny dodatek dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych w wysokości ustalonej przy zastosowaniu mnożnika 0,05 kwoty bazowej. Zdaniem organu konsekwencją wejścia w życie powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 kwietnia 2007 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej było przyznanie K. K. "nowych" składników uposażenia, tj. miesięcznego dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych w wysokości ustalonej przy zastosowaniu mnożnika 0,05 kwoty bazowej. Przyznanie dodatku w tej nowej wysokości podyktowane było faktem nieposiadania przez funkcjonariusza uprawnień mechanika obsługi, mechanika poświadczenia obsługi czy też upoważnienia do poświadczenia obsługi, pomimo pełnienia przez niego służby przy bezpośredniej obsłudze statków powietrznych. Uzasadniając zaś zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności rozkazu personalnego organ wskazał, że spowodowane to było ważnym interesem funkcjonariusza. Od powyższego rozkazu personalnego K. K. wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej podnosząc, iż posiada wymagane kwalifikacje i dokumenty do obsługi i poświadczenia obsługi wymienione w § 10 ust. 5 powołanego rozporządzenia, takie jak: 1. zaświadczenie o ukończeniu szkolenia lotniczego na licencję mechanika lotniczego obsługi w zakresie: dźwigu pokładowego LUCAS/ŁPG 150 oraz systemu obserwacji FLIR/LEO-400, którego organizatorem był Ośrodek Szkolenia Zawodowego i Lotniczego [...], 2. zaświadczenie o ukończeniu wstępnego szkolenia specjalistycznego w zakresie operatorów systemów obserwacji lotniczej w CSSG K., 3. zaświadczenie o ukończeniu szkolenia specjalistycznego w zakresie operatorów systemów obserwacji lotniczej na śmigłowcu PZL W -3 "Sokół", 4. certyfikat upoważniający do obsługi technicznej i poświadczenia obsługi Systemu Obserwacji Lotniczej typu ULTRA FORCE -275C firmy [...] wydany przez producenta. W uzasadnieniu odwołania powołał się również na załączoną do odwołania opinię radcy prawnego, do którego odwołujący zwrócił się z prośbą o analizę rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2007 r. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny i wskazał, że funkcjonariuszowi – operatorowi SOL – należało przyznać dodatek do uposażenia, określony w § 10 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 kwietnia 2007 r., albowiem dołączone do odwołania K. K. zaświadczenia (certyfikaty) nie potwierdzają uprawnień, o których mowa w § 10 ust. 5 powołanego rozporządzenia. Dokumenty te potwierdzają, że funkcjonariusz posiada wiedzę i umiejętności niezbędne do obsługi systemu obserwacji lotniczej, stanowiącego na podstawie biuletynu część statku powietrznego. Obsługa wymienionego sytemu i poświadczenie obsługi jego dokumentacji nie jest tożsame z poświadczeniem obsługi statku powietrznego, do czego są upoważnieni jedynie licencjonowani członkowie personelu lotniczego, a w przypadku obsługi statków Straży Granicznej, są to wyłącznie mechanicy obsługi i poświadczenia obsługi lotniczej posiadający licencję typu PART – 66 lub ICAO (tzw. krajowe), wydane przez Urząd Lotnictwa Cywilnego. W § 10 ust. 5 tego rozporządzenia stwierdzono, iż dodatek w nim określony dotyczy mechanika obsługi, poświadczenia obsługi lub upoważnionego do poświadczenia obsługi. Zwrot "upoważnionego do poświadczenia obsługi" odnosi się do pilota lub mechanika pokładowego upoważnionego przez lotniczą organizację obsługową spełniającą wymagania pkt 145.A.30.3 i 4 załącznika nr 2 (PART-145) do konwencji Komisji (WE) nr 2042/2003 z dnia 20 listopada 2003 r. w sprawie nieprzerwanej zdatności do lotu statków powietrznych oraz wyrobów lotniczych, części i wyposażenia, a także w sprawie zezwoleń udzielanych instytucjom i personelowi zaangażowanemu w takie zadania (L315;28/11/2003/P.0001-0165). Zgodnie z powołanymi przepisami, lotnicza organizacja obsługowa może wydać pilotowi lub mechanikowi pokładowemu ograniczone upoważnienie do poświadczania obsługi statku powietrznego. Jednakże obecnie Lotnictwo Straży Granicznej jako organizacja lotnicza nie spełnia wymagań ww. załącznika (PART-145), dlatego też żaden pilot ani mechanik pokładowy tego lotnictwa nie uzyskał powyższego upoważnienia. Decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej stała się przedmiotem skargi wniesionej przez K. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu jej niezgodności z prawem i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy nie dokonał należytej i całościowej interpretacji przepisów prawa lotniczego, w celu ustalenia czy skarżący posiada uprawnienia, o których mowa w § 10 ust. 5 rozporządzenia. Z powołanego przepisu bowiem nie wynika, że posiadanie stosownego uprawnienia jest tożsame z licencją PART – 66. Gdyby bowiem takie były wymogi to ustawodawca wskazałby na nie w rozporządzeniu. Ponadto przedmiotowa licencja dotyczy tylko i wyłącznie mechanika poświadczenia obsługi statku lotniczego, zaś dodatek w wyższej wysokości przysługuje również mechanikowi obsługi pełniącemu służbę przy bezpośredniej obsłudze statku powietrznego. Powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 września 2003 r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego (Dz. U. Nr 165, poz. 1603 ze zm.) wskazał, że w § 4 ust. 1 znajduje się definicja "obsługi statku powietrznego". Zgodnie z tą definicją obsługa powietrzna statku powietrznego i jego zespołów, której czynności, metody oraz terminy albo okoliczności wykonywania określone są w instrukcji obsługi technicznej statku i jego zespołów lub w dokumentach uzupełniających. Obsługa techniczna jest wykonywana przez lub pod nadzorem uprawnionego mechanika poświadczenia obsługi i przez niego poświadczona. A zatem zdaniem skarżącego obsługa bezpośrednia to nie tylko poświadczenia tej obsługi i to dla całego samolotu, ale także obsługa zespołów, jeżeli są one ujęte w instrukcji obsługi technicznej statku i jego zespołów. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny SG wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany sprawę ponownie rozpoznać, ocenić zasadność żądań i zarzutów odwołania oraz wydać rozstrzygnięcie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji było obowiązujące od dnia 1 stycznia 2007 r. (z mocą wsteczną), wydane na podstawie art. 105 i art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 kwietnia 2007 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 74, poz. 491). Zgodnie z § 10 ust. 5 powołanego rozporządzenia, funkcjonariusze pełniący służbę przy bezpośredniej obsłudze statków powietrznych posiadający uprawnienia mechanika obsługi, mechanika poświadczenia obsługi lub upoważnienie do poświadczania obsługi otrzymują miesięczny dodatek dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych w wysokości ustalonej przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej: 1) 0,30 - w przypadku obsługiwania zgodnie z posiadanymi uprawnieniami jednej klasy statków powietrznych; 2) 0,45 - w przypadku obsługiwania zgodnie z posiadanymi uprawnieniami więcej niż jednej klasy statków powietrznych. Zgodnie zaś z ust. 6 tego §, funkcjonariusze pełniący służbę przy bezpośredniej obsłudze statków powietrznych, nieposiadający uprawnień, o których mowa w ust. 5, otrzymują miesięczny dodatek dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych w wysokości ustalonej przy zastosowaniu mnożnika 0,05 kwoty bazowej. Na podstawie § 13 pkt 5 ww. rozporządzenia funkcjonariusze, którzy w dniu wejścia w życie rozporządzenia (24 kwietnia 2007 r.) otrzymywali na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów dodatek dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych, zachowali prawo do tego dodatku przez okres nie dłuższy niż 3 miesiące od dnia wejścia w życie rozporządzenia z dnia 18 kwietnia 2007 r. Obowiązujące do dnia 31 grudnia 2006 r. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 maja 2002 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 67, poz. 622 ze zm.) w § 9 ust. 5 przyznawało funkcjonariuszom pełniącym służbę przy bezpośredniej obsłudze statków powietrznych dodatek dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych w wysokości miesięcznej ustalonej przy zastosowaniu mnożnika 0,30 kwoty bazowej. Jak wynika z powyższych unormowań, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2007 r. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 kwietnia 2007 r., regulujące kwestie dodatku za pełnienie służby przy bezpośredniej obsłudze statków powietrznych Straży Granicznej, zróżnicowało wysokość tego dodatku od posiadania, bądź braku stosownych uprawnień nie precyzując jednak w jakiej formie (jakim dokumentem) uprawnienia mechanika obsługi, mechanika poświadczenia obsługi lub upoważnienia do poświadczenia obsługi statków powietrznych powinny być potwierdzane. Nie sposób bowiem doszukać się w decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, która to decyzja obniżyła de facto skarżącemu otrzymywany do tej pory dodatek za pełnienie służby przy bezpośredniej obsłudze statków powietrznych Straży Granicznej, na podstawie jakich dokumentów weryfikować należy posiadane przez skarżącego kwalifikacje. Organ wskazał jedynie w uzasadnieniu, że funkcjonariusz wymaganych uprawnień nie posiada. Organ odwoławczy przyjął natomiast, iż skarżący posiada wiedzę i umiejętności niezbędne do obsługi sytemu obserwacji lotniczej, stanowiącego część statku powietrznego, lecz zdobyta w tym zakresie wiedza i umiejętności nie są tożsame z poświadczeniem obsługi statku powietrznego, do czego są upoważnieni jedynie licencjonowani członkowie personelu lotniczego, a w przypadku obsługi statków Straży Granicznej, są to wyłącznie mechanicy obsługi i poświadczenia obsługi lotniczej, posiadający licencję typu PART-66 lub ICAO, wydane przez Urząd Lotnictwa Cywilnego. Organ II instancji nie powołał przy tym jakiegokolwiek przepisu prawnego sankcjonującego wymóg posiadania przez skarżącego funkcjonariusza licencji wskazanego typu. Zatem nie oparł on rozstrzygnięcia o przepis prawa, lecz bliżej niesprecyzowany wymóg posiadania przez mechanika obsługi i mechanika poświadczenia obsługi (skarżący podnosi, iż takie właśnie uprawnienia posiada). Nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja, która pozbawia skarżącego otrzymywanych do tej pory świadczeń pieniężnych, będących częścią jego wynagrodzenia, w sposób niemożliwy do weryfikacji zarówno przez skarżącego jak i Sąd rozpoznający skargę na taką decyzję. Z decyzji o przyznaniu skarżącemu dodatku za pełnienie służby przy bezpośredniej obsłudze statków powietrznych Straży Granicznej w nowej wysokości w sposób jasny i oparty o prawne podstawy winno wynikać, dlaczego obecnie, zgodnie z przepisami nowego rozporządzenia, K. K. nie spełnia wymagań do otrzymywania dodatku w wysokości 0,3 kwoty bazowej. Ponadto podnieść należy, iż w decyzji przyznającej skarżącemu od dnia 26 lipca 2007 r. dodatek dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych w wysokości niższej niż dotychczas otrzymywany, nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. z uwagi na ważny interes funkcjonariusza. Z prawidłowością powyższego rozstrzygnięcia trudno się zgodzić, albowiem nie posiada ono samodzielnego szerszego uzasadnienia, zaś sama zmiana warunków uposażenia funkcjonariusza na mniej korzystne, niż dotychczas otrzymywane, nie leży w interesie strony. Nadanie rygoru natychmiastowego wykonania decyzji stanowi dodatkowy jej składnik, jest elementem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, wymagającym umotywowania w uzasadnieniu sprawy. W doktrynie podkreśla się, że interes strony, jako przesłanka nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, jest kwalifikowany przez określenie jego rangi, ma to być wyjątkowo ważny interes. Ocena rangi interesu należy zarówno od strony, która uznaje go za wyjątkowo ważny dla niej (ocena subiektywna), jak i do organu, który poddaje ją weryfikacji, mając na uwadze interes innych stron oraz konsekwencje materialne i niematerialne natychmiastowego wykonania decyzji (patrz A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie, str. 525). W niniejszej sprawie to raczej w interesie społecznym, a nie strony, należałoby się dopatrywać zastosowania trybu przewidzianego w art. 108 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, iż organy orzekające w sprawie wypełniły dyspozycję przepisu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., zaś ujawnione wady orzekania mogą mieć istotny wpływ na końcowy wynik rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie sprawę właściwy organ Straży Granicznej będzie obowiązany szczegółowo przeanalizować obowiązujący w dacie orzekania stan prawny w zakresie wymogów kwalifikacyjnych, stawianych funkcjonariuszom obsługi statków powietrznych Straży Granicznej i ocenić posiadane przez skarżącego uprawnienia w tym zakresie w odniesieniu do konkretnych unormowań prawnych, a także wydać decyzję zawierającą prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Jeśli zaś chodzi o wniosek skarżącego dotyczący zwrotu kosztów postępowania to zgodnie z art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. d tej ustawy, skarżący jest zwolniony z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Z akt sądowych sprawy nie wynika zaś, aby skarżący w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie poniósł koszty postępowania, o których mowa w art. 205 § 1 powołanej ustawy, co w konsekwencji skutkowało nieuwzględnieniem przez Sąd wniosku o zasądzenie kosztów.