II SA/Wa 2025/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Adam Lipiński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] października 2014 r., działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o stwierdzeniu z urzędu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. orzekającej o przyznaniu J. K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] grudnia 2013 r. do dnia [...] września 2014 r. w wysokości 988,40 zł brutto miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał, co następuje. W dniu [...] września 2013 r. J. K. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...]. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Starosta [...] uznał J. K. za osobę bezrobotną z dniem [...] września 2013 r. oraz odmówił mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] września 2013 r. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Starosta [...] orzekł o przyznaniu J. K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] grudnia 2013 r. do dnia [...] września 2014 r. w wysokości 988,40 zł brutto miesięcznie. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Starosta [...] zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., który wszczął w tej materii stosowne postępowanie (zawiadomienie z dnia [...] czerwca 2014 r.). Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewoda [...] stwierdził z urzędu nieważność w całości decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. orzekającej o przyznaniu J. K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] grudnia 2013 r. do dnia [...] września 2014 r. w wysokości 988,40 zł brutto miesięcznie. Podstawą prawną wydania powyższego rozstrzygnięcia były przepisy art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kpa oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 67 ze zm.). Natomiast w uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał na rażące naruszenie w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. przepisu art. 72 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy, które to naruszenie stanowiło przesłankę do stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji Starosty [...]. J. K. wniósł do Ministra Pracy i Polityki Społecznej odwołanie od decyzji Wojewody [...]. Organ drugiej instancji potwierdził zasadność rozstrzygnięcia Wojewody [...]. Minister omówił zasadę trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 Kpa) oraz przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych (art. 156 Kpa) i wskazał na rażące naruszenie w decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. przepisu art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Minister wskazał, iż na mocy art. 1 pkt 40 lit. a ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 6, poz. 33), ustawodawca określił nową wysokość zasiłku dla bezrobotnych oraz wprowadził zmniejszenie wysokości zasiłku po 3 miesiącach jego pobierania. Na mocy art. 40 pkt 3 wyżej wymienionej ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. zmiana weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Zatem w myśl art. 72 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wysokość zasiłku wynosi: 1) 823,60 zł miesięcznie w okresie pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku; 2) 646,70 zł miesięcznie w okresie kolejnych dni posiadania prawa do zasiłku. Przy czym, zgodnie z treścią art. 72 ust. 6 ustawy, zasiłki podlegają waloryzacji z dniem 1 czerwca o średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w poprzednim roku. W dniu wydawania przez Starostę [...] decyzji, tj. w dniu [...] grudnia 2013 r., na mocy obwieszczenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 maja 2013 r. w sprawie wysokości zasiłku dla bezrobotnych (M. P. poz. 391), od dnia 1 czerwca 2013 r. wysokość zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w art. 72 ust. 1 powołanej ustawy, przyznanego po dniu 31 grudnia 2009 r., wynosiła: 823,60 zł – w okresie pierwszych trzech miesięcy posiadania prawa do zasiłku oraz 646,70 zł – w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku. Ponieważ z uwagi na długość okresów uprawniających do zasiłków J. K. wynosi co najmniej 20 lat, ma w niniejszej sprawie zastosowanie art. 72 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ustalający zasiłek w wysokości 120% kwoty zasiłku określonego w art. 72 ust. 1. Zatem J. K. przysługuje odpowiednio: 988,32 zł – w okresie pierwszych trzech miesięcy posiadania prawa do zasiłku i 776,04 zł – w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku. Natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Starosta [...] przyznał J. K. prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] grudnia 2013 r. do dnia [...] września 2014 r. w wysokości 988,40 zł brutto miesięcznie. Powyższa decyzja nie różnicuje wysokości zasiłku tylko określa jedną kwotę przez cały okres przysługiwania świadczenia. Powyższe powoduje, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. rażąco narusza dyspozycję art. 72 ust. 1 ustawy o promocji i instytucjach rynku pracy, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. J. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej, zarzucił jej rażące naruszenie prawa i wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż urząd ma obowiązek zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań – Wojewoda [...] całkowicie zlekceważył ten obowiązek pozbawiając skarżącego tego prawa. Minister rozpatrując odwołanie nawet nie badał czy ten wymóg wynikający z art. 10 Kpa został spełniony. W Państwie Prawa obowiązuje zasada pacta sunt servanda, z której wywodzi się wymóg respektowania praw ustalonych decyzją, co oznacza, że Państwo musi dotrzymywać postanowień wydanych przez siebie aktów niezależnie od tego, co jest ich przedmiotem. Każdy obowiązek określony decyzją jest prawem nabytym jednostki. Decyzja Wojewody oraz decyzja Ministra tą świętą zasadę ignorują i w Państwie Prawa, musiałaby skutkować zwrotem wszystkich otrzymanych środków, co zdaniem skarżącego jest naruszeniem nie tylko art. 8 Kpa, ale przede wszystkim Konstytucji RP. Dodać należy, że Starosta [...] pismem nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. wnioskował o wstrzymanie wykonania decyzji, ale Wojewoda nie przychylił się do tego wniosku. Wypłata zasiłku wynikająca z tej prawomocnej decyzji zakończyła się w dniu [...] września 2014 r. Starosta [...], Wojewoda, Minister nie kwestionują, że zasiłek się należy. Gdyby przyjąć argumentację Wojewody i Ministra to tylko część decyzji była niezgodna z prawem, więc uchylanie całej decyzji jest nie tylko niezrozumiałe, ale niedopuszczalne. Powyższe argumenty skarżący podtrzymał w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, wskazał, iż Wojewoda [...] prowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, a w takim postępowaniu nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem. Minister podkreślił także, iż zasada trwałości decyzji administracyjnych zawarta w art. 16 § 1 Kpa jest związana z ochroną porządku prawnego oraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych i stanowi element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Natomiast ostateczna decyzja została w niniejszej sprawie uchylona na mocy art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W niniejszej sprawie taką wadę – rażące naruszenie prawa – zawierała decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Pracy i Polityki Społecznej trafnie w swoich decyzjach wykazali sprzeczność tej decyzji z obowiązującym w dacie jej wydania prawem – przepisem art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W kwestionowanej decyzji Starosta [...], z pominięciem treści art. 72 ust. 1 powyższej ustawy, ustalił skarżącemu wysokość zasiłku w kwocie 988,40 zł na cały okres jego obowiązywania, gdy powinien on w tej wysokości być przyznany jedynie w pierwszych trzech miesiącach jego pobierania, natomiast w czwartym i następnych miesiącach zasiłek ten powinien wynosić kwotę 776 zł, co wynika z brzmienia art. 72 ust. 1 pkt 2, art. 72 ust. 3 i art. 72 ust. 8 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nie jest zasadne twierdzenie skargi, iż wyżej wskazana wada powinna skutkować odpowiednim, częściowym stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Orzecznictwo i doktryna prawa administracyjnego dopuszczają stwierdzenie nieważności decyzji w części, ale jedynie w sytuacji, gdy części kwestionowanej decyzji dają się wyodrębnić, np. gdy decyzja zawiera wyraźnie wyodrębnione rozstrzygnięcia i jedynie jedno z tych rozstrzygnięć jest wadliwe. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Nie można zatem rozdzielić w sposób jasny i precyzyjny sentencji kwestionowanej decyzji na część prawidłową i nieprawidłową. W takiej sytuacji, gdy decyzja jest jednolita musi ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w całości i zastąpiona nową decyzją. Tak też się stało w niniejszej sprawie. W aktach administracyjnych niniejszej spawy znajduje się decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. przyznająca skarżącemu prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] grudnia 2013 r. do dnia [...] września 2014 r. w wysokości 988,40 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych trzech miesięcy i w wysokości 776,10 zł w okresie kolejnych miesięcy. Nie jest także zasadny zarzut skargi odnoszący się do naruszenia praw nabytych przez skarżącego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Zasada ochrony praw nabytych może dotyczyć jedynie praw nabytych w zgodzie z obowiązującym prawem (normą prawną). W niniejszej sprawie – przyznanie skarżącemu świadczenia w jednakowej wysokości przez cały okres, bez uwzględnienia treści art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, nakazującego inne wyliczenie świadczenia w pierwszych trzech miesiącach jego obowiązywania, a inne w pozostałym okresie – nie stanowiło nabycia prawa w zgodzie z normą prawną. Również brak czynnego udziału skarżącego w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Wojewodę [...] nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Po pierwsze pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżący został powiadomiony o wszczęciu tego postępowania. Po drugie, na co trafnie zwraca uwagę Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności danej decyzji nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem. Z tych wszystkich względów zarzuty skargi nie są zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się, aby zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z uchybieniem prawa, które miałoby wpływ na wynik postępowania, albo z naruszeniem prawa, które mogłoby stanowić przyczynę do uchylenia tych rozstrzygnięć albo stwierdzenia ich nieważności i dlatego, mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.