II SA/Wa 2026/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Janusz Walawski (spr.), Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2015 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącego S. D. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Obrony Narodowej, na podstawie art. 127 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania od rozkazu personalnego nr [...] (pkt 6) Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] lipca 2014 r. o odmowie powołania S.D.do służby stałej w dniu [...] września 2014 r. wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że ww. pełnił zawodową służbę wojskową na podstawie kontraktu. Rozkaz personalny nr [...] (pkt 8) Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] czerwca przewidywał powołanie S.D.do służby stałej, niemniej podkreślić należy, iż w dniu [...] czerwca 2014 r. Dowódca [...] zmienił stanowisko w przedmiotowej sprawie i wycofał swoje poparcie z uwagi na wprawienie się żołnierza w stan nietrzeźwości podczas wykonywania zadań służbowych. Powyżej określony rozkaz personalny nie został żołnierzowi doręczony, tym samym nie wszedł do obrotu prawnego. Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. na podstawie art. 110 Kpa uchylił rozkaz personalny nr [...] (pkt 8) z dnia [...] czerwca 2014 r. Ten sam organ rozkazem personalnym nr [...] (pkt 6) odmówił żołnierzowi powołania do służby stałej, wskazując brak celowości. Zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego. Z art. 109 § 1 w zw. z art. 110 Kpa nie można zatem przyjąć, że wydanie decyzji jest jej wprowadzeniem do obrotu prawnego. W przedmiotowej sprawie fakt doręczenia S.D.rozkazu personalnego nr [...] (pkt 8) z dnia [...] czerwca 2014 r. nie zaistniał, tym samym organ nie był związany przedmiotowym rozstrzygnięciem. Zaakcentowania wymaga, że art. 138 § 1 pkt 3 Kpa nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego należy ich poszukiwać w treści art. 105 Kpa. Stosownie zaś do treści tego przepisu w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało sie bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 Kpa, to po prostu brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sytuacja, w której brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty, a zatem jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne staje się prawnie niedopuszczalne. Przenosząc powyższe wyjaśnienia na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że S.D.został powołany do zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba terminowa w dniu [...] sierpnia 2005 r. Żołnierzowi kontrakt na pełnienie zawodowej służby wojskowej upłynął w dniu [...] sierpnia 2014 r. i na ten dzień posiadał 13 lat 7 miesięcy i 11 dni czynnej służby wojskowej, z tym też dniem żołnierz z mocy prawa został zwolniony z zawodowej służby wojskowej, co wynika z treści art. 111 pkt 8 w zw. z art. 115 ust. 2 wojskowej ustawy pragmatycznej. Dowódca [...] Dywizji [...] w oparciu o tryb uregulowany w art. 115 ust. 3 wojskowej ustawy pragmatycznej rozkazem personalnym nr [...] (pkt 1) z dnia [...] sierpnia 2014 r. wydanym w celu ewidencyjnym, stwierdził fakt zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnienia zmian stanu faktycznego sprawy, które nastąpiły po dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Skoro żołnierz, zgodnie z obowiązującymi w materii regulacjami ustawowymi, został obligatoryjnie zwolniony z zawodowej służby wojskowej, procedowanie przez organ odwoławczy w sprawie jego odwołania dotyczącego możliwości powołania go do służby stałej z oczywistych względów stało się bezprzedmiotowe, gdyż powstały trwale i nieusuwalne przeszkody uniemożliwiające dalsze prowadzenie tegoż postępowania administracyjnego. Co istotne, umorzenie postępowania odwoławczego nie oznacza zniesienia postępowania prowadzonego w pierwszej instancji, skutkiem czego jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji i wiążąca moc decyzji organu pierwszej instancji. Niniejsza decyzja w żaden sposób nie ogranicza praw S.D. ani nie zamyka mu drogi do ewentualnej przyszłej konkretyzacji uprawnień w zakresie powołania go do służby stałej, gdyż zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 2 lit. b) wojskowej ustawy pragmatycznej do służby stałej w korpusie podoficerów zawodowych można powołać podoficera rezerwy, który spełnia łącznie warunki w niej określone. S.D., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego i na decyzję organu pierwszej instancji zarzucając: 1) nieważność decyzji z art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 4 Kpa przez to, że wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej przez to, iż Minister Obrony Narodowej nie jest w świetle art. 114 ust. 4 pkt 1 wojskowej ustawy pragmatycznej organem właściwym do wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, bo jest wyłącznie właściwym organem w odniesieniu do żołnierzy zawodowych, o których mowa w art. 44 ust. 1 pkt 1 tej ustawy; 2) rażące naruszenie art. 114 wojskowej ustawy pragmatycznej przez to, że Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w [...] nie wypowiedział skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej w tym kontraktowej i nie doręczył mu dokumentu o wypowiedzeniu. Pełnomocnik skarżącego podnosząc powyższe zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji przez jej uchylenie i odrzucenie jako sprzecznej z porządkiem prawnym oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania adwokackiego na rzecz pełnomocnika skarżącego. Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc sie do zarzutów podniesionych w skardze organ stwierdził, że z oczywistych względów nie znajdują one pokrycia w rzeczywistości. Sposób ich sformułowania, przez pełnomocnika, w niniejszej sprawie wyraźnie wskazuje na to, że w istocie nie kwestionuje on ustaleń faktycznych jak i prawnych, jakie legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia rzeczywistego meritum sprawy - czyli umorzenia postępowania w przedmiocie odmowy powołania skarżącego do służby stałej, a podnosi wadliwe zastosowanie przez Ministra Obrony Narodowej przepisów prawa materialnego odnoszących się do rzekomej kwestii zwolnienia przez ten organ - żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie ale z innych przyczyn niż w niej podniesione. Nie budzi wątpliwości Sądu, to iż organ odwoławczy rozpoznając odwołanie naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy a na taką ocene wskazuje brak podstaw uzasadniających umorzenie postępowania odwoławczego. Zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji. Wobec ustalonego wyniku zakończonego postępowania odwoławczego, należało zbadać czy zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. W orzecznictwie NSA oraz w literaturze prawa zgodnie podkreśla się, że z uwagi na brak wskazania w tym przepisie podstaw umorzenia postępowania odwoławczego, należy przy jego wykładni posługiwać się art. 105 k.p.a., a więc regulacją ustalającą przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. Przytoczony przepis określa odrębnie podstawy umorzenia postępowania z urzędu oraz na wniosek strony. Otóż w myśl art. 105 § 1 Kpa wówczas gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Natomiast według § 2 tego artykułu, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie może je umorzyć, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Jednocześnie podkreśla się, że w postępowaniu odwoławczym art. 105 § 2 Kpa (umorzenie postępowania na wniosek strony, której inicjatywa spowodowała jego wszczęcie) nie znajduje zastosowania. Ograniczenie zakresu stosowania w postępowaniu odwoławczym przepisu art. 105 Kpa jedynie do obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania uzasadniane jest tym, że w postępowaniu przed organem drugiej instancji strona dysponuje stosunkowo prostym sposobem do umorzenia postępowania w postaci cofnięcie odwołania. Nie ma zatem potrzeby przyznawania jej osobnego prawa do żądania umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 Kpa (por. A. Wróbel (w.:) M.Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000 r. s. 758 i 759). Z tej przyczyny o umorzeniu postępowania odwoławczego można mówić jedynie wówczas gdy stało się ono bezprzedmiotowe w całości lub w części. O bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego zasadniczo świadczyć będą dwie okoliczności - cofnięcie odwołania lub ustalenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego. Jedynie te okoliczności będą uprawniały organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Należy bowiem wyraźnie odróżnić umorzenie postępowania odwoławczego od umorzenia postępowania. Umorzenie postępowania odwoławczego może zachodzić wyłącznie z określonych wyżej przyczyn, które jednocześnie nie świadczą o bezprzedmiotowości całego postępowania. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa jest w stanie zakończyć bez merytorycznego rozstrzygnięcia etap postępowania kontrolnego, nie rozstrzygając o braku przedmiotu sprawy administracyjnej. Dlatego też, jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, to obowiązkiem organu rozpoznającego odwołanie jest uchylenie decyzji wydanej w pierwszej instancji i umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa dokonywana przez sąd administracyjny nie obejmuje zgodności z prawem decyzji organu I instancji. Sąd administracyjny może jedynie skoncentrować się na zbadaniu czy istniały uzasadnione prawnie przesłanki do uznania bezprzedmiotowości postępowania przed organem odwoławczym, czyli czy odwołujący się jest stroną postępowania lub czy nastąpiło skuteczne cofnięcie odwołania. Jeżeli przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania odwoławczego nie wystąpiły, to obowiązkiem Sądu jest wykorzystanie kompetencji kasacyjnej. Wydanie przez organ decyzji bez zaistnienia tych przyczyn świadczy nie tylko o błędnym zakończeniu postępowania ale także godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy umarzając postępowanie wszczęte na skutek odwołania bezpodstawnie uchyla się od obowiązku wszechstronnego skontrolowania zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Minister Obrony Narodowej naruszył art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, gdyż nie zaistniały uzasadnione podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego. Skarżący nie cofnął odwołania jak również nie utracił przymiotu strony postępowania zakończonego zaskarżona decyzją. Podane przez organ odwoławczy powody umorzenia postępowania absolutnie nie przekonują do zakończenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wady świadczące o naruszeniu zasady przekonywania strony o trafności wydanego rozstrzygnięcia (art. 11 Kpa). Otóż w części wyrażającej stanowisko organu odwoławczego, zawarto argumenty o prawidłowości działań organu pierwszej instancji oraz wskazano podstawy w postaci ukształtowanego stanu faktycznego i prawnego mające uzasadniać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Tak przytoczone przesłanki decyzji wzajemnie się wykluczają, gdyż dotyczą różnych podstaw prawnych rozpatrzenia odwołania. W tym stanie rzeczy decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie może zostać przez Sąd zaakceptowane, ponieważ w sprawie nie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego, to należy stwierdzić, że Minister Obrony Narodowej naruszył art. 138 § 1 pkt 3 Kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji tego naruszenia pozostała w obrocie prawnym decyzja organu pierwszej instancji, co do której wniesiono odwołanie nierozpatrzone. Została więc naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy ponownie rozpatrując odwołanie skontroluje decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze aktualny stan faktyczny i prawny. Z wyżej przytoczonych motywów uchylono zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy.