II SA/Wa 2028/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski Andrzej Góraj (spr.) Protokolant Arkadiusz Koziarski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] oddala skargę. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu wniosku J. R., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. Na powyższe postanowienie J. R. złożył w dniu [...] września 2009 r. zażalenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wniósł w nim o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz wszystkich postanowień je poprzedzających, wydanych przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] oraz podległe mu organy. Ponadto, zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, m.in. art. 129 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz przepisów postępowania, tj. art. 6 - 11, art. 104, art. 107, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu zażalenia strony, działając na podstawie art. 138 § 1, art. 127 § 2 oraz art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Organ stwierdził, iż zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej. Podał, iż o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Wskazując na powyższe, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak, w jego ocenie, mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw w stosunku do postanowienia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji właściwie ocenił działanie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...], wskazując, że nie stanowi ono rażącego naruszenia prawa. Podał, iż problematykę wydania zaświadczeń regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 217 i następne. Zgodnie z art. 217 kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Zaświadczenie wydaje się bez zbędnej zwłoki, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W myśl zaś art. 218 § 1 kpa, w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 kpa). Organ odwoławczy zaznaczył, że zaświadczenie jest czynnością polegającą na urzędowym potwierdzeniu istniejących okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, podjętą na wniosek uprawnionego podmiotu w oparciu o dane, jakie organ posiada. Zaświadczenie ogranicza się jedynie do informacji o określonym stanie faktycznym, który nie pociąga dla adresata bezpośrednich skutków prawnych. Może być ono środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania pozycji adresata. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w pełni podzielił stanowisko organu I instancji, że wydanie zaświadczenia literalnie zgodnego z żądaniem strony nie jest możliwe. W sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. W świetle przedstawionej argumentacji, wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] września 2009 r. organ odwoławczy uznał za nieuzasadniony. Jego zdaniem, organ I instancji dokonał właściwej analizy całości sprawy i prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Zaskarżone postanowienie nie zawiera wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 156 § 1 kpa. Zostało wydane przez właściwy organ, skierowano je do właściwej strony postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej (przy jego wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa), nadaje się do wykonania, a jego wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jego nieważność z mocy przepisów prawa. Organ podkreślił, że jedynie wady tkwiące w samym postanowieniu dają podstawę do zastosowania powyższej regulacji. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej przez J. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej obszernym uzasadnieniu zarzucił on organowi m.in. rażące naruszenie istotnych przepisów postępowania, tj. art. 6 - 11, art. 107 w związku z art. 140, art. 77, art. 80 i art. 156 § 1 kpa oraz nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonego postanowienia oraz wszystkich orzeczeń poprzedzających to postanowienie, a dotyczących tej samej sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowe postanowienie według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ono prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Na wstępie podkreślić należy, iż postępowanie w ww. przedmiocie dotyczy materii wyjątkowej. Wynikiem stwierdzenia nieważności jest bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego prawomocnej decyzji administracyjnej, i to ze skutkiem ex tunc. Taki skutek łamie zaś podstawową zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest trwałość prawomocnych decyzji administracyjnych. Stąd więc materię faktyczną, podlegającą ocenie przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności, należy badać w sposób wyjątkowo wnikliwy, pamiętając o nadzwyczajności przedmiotowej instytucji prawnej. Powoduje to także taki skutek, że stwierdzenia nieważności należy dokonywać wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, gdzie zaistnienie przesłanek, o jakich mowa w art. 156 § 1 kpa, nie budzi najmniejszych wątpliwości. Podkreślenia wymaga także fakt, iż wady decyzji wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa oraz wady nieważności wynikające z przepisów odrębnych mają charakter materialnoprawny. Występowanie tych wad powoduje skutek w postaci ułomnego stosunku prawnego. Istniejące wady tkwią zaś w samej decyzji i godzą w elementy podmiotowe stosunku prawnego, jak i w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Pamiętać należy, iż nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad następuje w drodze wznowienia postępowania. Nadto, z uwagi na to, że wady występują w samej decyzji, postępowanie w wyniku którego została ona wydana może okazać się prawidłowe pod względem prawnym. Stąd w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ocenie podlega sama decyzja i skutki prawne jakie wywołała. Ocenie nie poddaje się zaś postępowania poprzedzającego wydanie ocenianej decyzji. Przechodząc do meritum niniejszej sprawy, wskazać należy, iż wydając skarżone postanowienie organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego ani materialnego. Trafnie wskazano, iż o rażącym naruszeniu prawa, które zarzucał skarżący, będzie można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy będzie miało miejsce oczywiste i nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych z ograniczeniem praw stron. Rażące naruszenie prawa będzie się zaś wyrażało w oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu, czy w jawnej sprzeczności wynikającej z zestawienia przepisu prawa z treścią decyzji. Analizując skarżone postanowienie według ww. kryteriów, tutejszy Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które mogłoby nosić cechy rażącego. Wydając postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści organ trafnie zakwalifikował zarówno wniosek strony z dnia [...] maja 2009 r., jak też orzeczenie wydane przez organ I instancji w rozpoznaniu tego wniosku. W sposób jasny podał też wnioskodawcy, iż zaświadczenie żądanej treści zostało już skarżącemu wydane, oraz że w zaświadczeniu tym organ odniósł się do czasookresu oznaczonego we wniosku z dnia [...] maja 2009 r. Co prawda uzasadnienie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści mogłoby zostać sporządzone obszerniej, w celu pełniejszego odniesienia się do argumentów strony, nie mniej jednak tego typu uchybienie organu nie może stać się skuteczną podstawą do stwierdzenia nieważności samego postanowienia. Uchybienie to nie nosi bowiem charakteru rażącego naruszenia prawa. Stąd uchybienie powyższe mogłoby zostać ewentualnie uwzględnione, lecz wyłącznie w postępowaniu odwoławczym, toczącym się w trybie zwykłym, a nie nadzwyczajnym. W ocenie tutejszego Sądu, organ uczynił także zadość obowiązkom obciążającym go z urzędu i niezależnie od zarzutów sformułowanych we wniosku o stwierdzenie nieważności zbadał pozostałe przesłanki wymienione w treści art. 156 § 1 kpa. W wyniku tego badania, zasadnie organ przyjął, iż także pozostałe przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności w sprawie nie występują. W związku z powyższym, uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy oraz przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego zawartego w skardze, a dotyczącego stwierdzenia nieważności skarżonego postanowienia, tutejszy Sąd nie znalazł podstaw faktycznych, umożliwiających jego uwzględnienie. Nie dokonał więc żądanego stwierdzenia nieważności z motywów zbieżnych z przedstawionymi na wstępie niniejszego uzasadnienia.