II SA/Wa 2028/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Iwona Dąbrowska (spr.), , Protokolant specjalista Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. M. [...] w S. na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2017 r poz. 786; z późn. zm.) oraz art, 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 23), Główny Inspektor Pracy, po rozpatrzeniu odwołania A. M., od decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr rej. [...], odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. oznaczonym jako "zgłoszenie udziału pełnomocnika na wezwanie przedsiębiorcy", reprezentujący pracodawcę radca prawny zwrócił się do inspektora pracy m in. o "umożliwienie przeglądania skargi T. R., która stanowiła podstawę wezwania przedsiębiorcy, celem umożliwienia złożenia wyjaśnień". Decyzją Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr rej, [...], organ odmówił udostępnienia informacji publicznej, dotyczącej umożliwienia przeglądania skargi, która stanowiła podstawę przeprowadzenia kontroli podmiotu FHU "[...]" A. M. z [...], wskazując w uzasadnieniu, że po ustaleniu, że wniosek dotyczy informacji objętej tajemnicą - zgodnie z art 44 ust. 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 786) wniosek w zakresie udostępnienia (...) treści ww. dokumentu nie może zostać udostępniony. A. M. odwołując się się od tej decyzji i wnosząc o jej uchylenie, zarzucił organowi, że jego wniosek, zawarty w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. stanowił w istocie wniosek o dostęp do akt postępowania kontroli inspekcji pracy, a nie do informacji publicznej. Oprócz tego zarzucił organowi naruszenie przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, (w szczególności dotyczących postępowania kontrolnego i tajemnicy skargi), niewłaściwe zastosowanie podstawowych zasad krajowego i wspólnotowego prawa administracyjnego, Konstytucji RP oraz Traktatu Ustanawiającego Wspólnoty Europejskie i Karty Praw Podstawowych. Główny Inspektor Pracy, uzasadniając wskazaną na wstępie decyzję podał, że postępowanie kontrolne inspektora pracy, prowadzone w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U z 2017 r. poz.786, z póżn.zm ), nie jest postępowaniem administracyjnym. Organ podał też, że takie stanowisko, dotyczące szczególnego charakteru postępowania kontrolnego inspektora pracy, ugruntowane jest zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ wskazał, że w trakcie postępowania kontrolnego nie nawiązuje się pomiędzy organem PIP a podmiotem kontrolowanym stosunek administracyjno-prawny, ponieważ, pomimo przenikania się postępowania kontrolnego z postępowaniem administracyjnym, postępowanie kontrolne nie jest częścią postępowania administracyjnego i nie stanowi etapu tego postępowania w postaci postępowania wyjaśniającego. Jest to etap proceduralnie swoisty,(...) nie poddany reżimowi postępowania administracyjnego ("Komentarz do ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy" M. Gersdorf, J.Jagielski, K.Rączka). Postępowanie kontrolne inspektora pracy i postępowanie administracyjne wprawdzie pozostają ze sobą w związku czasowym oraz są powiązane podmiotem prowadzącym te postępowania (organ PIP), to jednak są to postępowania od siebie niezależne, w tym sensie, że postępowanie kontrolne nie jest częścią formalną postępowania administracyjnego regulowanego przez kpa i nie stanowi etapu tego postępowania w postaci postępowania wyjaśniającego. Organ stwierdził też, że postępowanie kontrolne stanowi ocenę stanu faktycznego w sprawie, zakończoną sporządzeniem stosownego dokumentu (protokołu/notatki urzędowej), na podstawie którego możliwe jest podejmowanie środków oddziaływania w postaci m.in. decyzji administracyjnych (do których kpa znajduje zastosowanie). A to oznacza, zdaniem organu, że pracodawca - jako strona postępowania kontrolnego - nie jest uprawniony do nieograniczonego dostępu do akt postępowania, a w szczególności do analizy treści zarzutów zgłaszanych w skargach. Możliwości takiej nie przewiduje bowiem żaden przepis ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, regulującej procedurę czynności kontrolnych inspektorów, ani ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, z późn. zm,), w zakresie dotyczącym kontroli Państwowej Inspekcji Pracy. Następnie organ, odnosząc się do zarzutów strony, dotyczących rozpoznania wniosku przez organ I instancji w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wydanie decyzji administracyjnej wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu (art. 16 ust 1 ustawy), bądź umarza postępowanie w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2 ustawy. Wydanie owych aktów następuje jednak tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z informacją publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy. Natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy, tj. organ informuje, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ww. ustawy. Organ stwierdził, że organy Państwowej Inspekcji Pracy są podmiotami zobowiązanymi do udzielania informacji publicznej, będącej w ich posiadaniu, a przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Jednakże, w ocenie organu, informacja zawarta w dokumencie, do którego wglądu domagał się pełnomocnik pracodawcy, nie stanowi informacji publicznej. Informacji publicznej nie stanowią bowiem wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny (administracyjne, skargowo - wnioskowe czy inne) i czy w ogóle wszczyna, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż żądanie skarżącego, nie dotyczy informacji publicznej. Konsekwencją zaś stwierdzenia, że informacja nie stanowi informacji publicznej, jest niedopuszczalność załatwienia wniosku strony w formie decyzji administracyjnej, zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p swoją regulacją nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że w świetle art. 44 ust, 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, w odniesieniu do treści wniosku o umożliwienie przeglądania skargi T. R., która stanowiła podstawę wezwania przedsiębiorcy (...) jest ona objęta tajemnicą - nie tylko w zakresie danych osoby skarżącej, ale również samego faktu czy do organu wpłynęła skarga, czy też nie. Przywołany przepis stanowi podstawę funkcjonowania PIP i budowania zaufania obywateli do instytucji. Organ stwierdził też, że objęcie tajemnicą wywiedzioną z art. 44 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie tylko danych osobowych skarżącego, ale również treści skargi i samego faktu jej złożenia jest uzasadnione w świetle art. 15 lit. c ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską Konwencji nr 81 dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu (Dz.U. z 1997r., Nr 72, poz.450), zgodnie z którym inspektorzy pracy mają traktować jako absolutnie poufne źródło jakiekolwiek skargi informujące ich o naruszeniu lub złamaniu przepisów prawnych i nie będą dawać wskazówki pracodawcy lub jego przedstawicielowi, że inspekcję przeprowadzono w następstwie otrzymania skargi. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi A. M., reprezentowanego przez pełnomocnika - radcę prawnego J. W., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której kwestionując uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji Nr [...] Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., w części, w której organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazuje organowi I Instancji kierunek dalszych działań, mających na celu dyskryminację kontrolowanego przedsiębiorcy, w okolicznościach, gdy takie działania jest rażąco sprzeczne z przepisami art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z przepisami art. 8 ust. 2, art. 22, art. 31 ust 2, art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pełnomocnik skarżącego wniósł o nakazanie Głównemu Inspektorowi Pracy sprostowania uzasadnienia zaskarżonej części decyzji, poprzez wskazanie skutków dla tajemnicy jakie wynikają ze zgody osoby wnoszącej skargę, na podstawie której zostało wszczęte postępowanie kontrolne, zgody, o której mowa w przepisach art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Pracy (druga część zdania, po wyrazie "chyba''). Pełnomocnik skarżącego zarzucił również, że zaskarżone uzasadnienie decyzji wskazuję, że organ odwoławczy poza tym, że uznał zarzuty skarżącego w zakresie informacji publicznej, zaniechał ustalenia stanu faktycznego, w tym nie pojął znaczenia w sprawie zgody wnoszącego skargę do Państwowej Inspekcji Pracy. Tymczasem zdaniem skarżącego, w przypadku uchylenia decyzji organu I instancji, organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny określić własne stanowisko w kwestii wadliwości postępowania przed organem I instancji, czego organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie uczynił. Pełnomocnik skarżącego wskazał też, że zawarte w uzasadnieniu decyzji wywody co do tajemnicy stanowią o zasadności zarzutu rażącego naruszenia przez organ odwoławczy, prawa skarżącego do realizacji autonomii woli informacyjnej skarżącego. Pełnomocnik powołał w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ponawiając argumenty zawarte w swojej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn.zm.) – dalej skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art.134 § 1 p.p.s.a.). Sąd badając w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Pracy z dnia z dnia [...] października 2017 uznał, że podlega ona oddaleniu. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja z dnia [...] października 2017 r. nr [...], wydana na podstawie art 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 23), którą Główny Inspektor Pracy po rozpatrzeniu odwołania A. M., od decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr rej. [...], odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Jak wynika ze skargi A. M. zaakceptował treść zapadłego rozstrzygnięcia (sentencji decyzji), kwestionując jedynie jej uzasadnienie. Odnosząc się do powyższej kwestii w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że o ile w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie nie kwestionowana jest możliwość zaskarżenia wyłącznie uzasadnienia decyzji, tym niemniej w takim wypadku sądowa kontrola tej części decyzji odbywa się każdorazowo z uwzględnieniem także ujętego w decyzji rozstrzygnięcia. Decyzja administracyjna jako przejaw woli organu administracji stanowi bowiem całość, w której poszczególne jej części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz jego uzasadnienie są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają, warunkują i powinny być oceniane łącznie. W konsekwencji, wniesienie skargi na uzasadnienie decyzji stanowi w istocie skargę na decyzję, albowiem na skutek skargi sąd rozpoznaje sprawę, której przedmiotem jest ocena decyzji pod względem zgodności z prawem, a nie tylko jej fragmentu obejmującego uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1457/11, ONSAiWSA 2012/6/101). Stwierdzenie zaś, że decyzja obarczona jest istotną wadą prawną prowadzić winno do jej uchylenia w całości, chyba że na przeszkodzie takiemu rozstrzygnięciu stoi zakaz pogarszania sytuacji strony skarżącej – o czym stanowi art. 134 § 2 p.p.s.a. Oczywiście możliwe jest także wyeliminowanie wyłącznie uzasadnienia decyzji (jako jej części) w sytuacji, kiedy samo rozstrzygnięcie organu było prawidłowe, jednakże z przyczyn innych niż podane w uzasadnieniu, co prowadziłoby do ewidentnej sprzeczności między uzasadnieniem decyzji a jej rozstrzygnięciem (por. m.in. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 161/04, OSP 2006/2/15). Nie jest jednak dopuszczalne eliminowanie przez sąd fragmentów uzasadnienia, choćby nawet zawarto w nich ustalenia stanu faktycznego w sposób niezgodny z obiektywnie istniejąca rzeczywistością, jeżeli dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia te nie mają charakteru relewantnego. Godzi się bowiem zauważyć, że uchylenie decyzji (a więc także jej części) ze względu na naruszenie prawa procesowego następuje - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko wówczas jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, kontrolując niniejszą sprawę należy podkreślić, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte przez skarżącego jego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r., oznaczonym jako "zgłoszenie udziału pełnomocnika na wezwanie przedsiębiorcy", w którym reprezentujący pracodawcę radca prawny zwrócił się do inspektora pracy m in. o "umożliwienie przeglądania skargi T. R., która stanowiła podstawę wezwania przedsiębiorcy, celem umożliwienia złożenia wyjaśnień". Rozpoznając odwołanie Główny Inspektor Pracy decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Rozpoznając niniejszą sprawę wskazać należy, że Sąd uznał stanowisko organu II instancji, zawarte w zaskarżonej decyzji za prawidłowe. Jak wynika bowiem z akt sprawy wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nie został złożony w trybie ustawy o dostępie publicznej. Ponadto co istotne, jeżeli nawet organ I instancji przyjął, że wniosek skarżącego złożony został w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nieprawidłowo rozstrzygnął sprawę wydając decyzję odmowną, nie zaś informując skarżącego, że przedmiot wniosku skarżącego nie stanowi informacji publicznej. Główny Inspektor Pracy, uchylając decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie pierwszej instancji w całości, prawidłowo zatem zastosował w sprawie art. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając te decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Organ rozpatrujący odwołanie w ramach art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, a podstawą do dokonania powyższego rozstrzygnięcia jest uprzednie stwierdzenie jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 k.p.a. (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1167/97). Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ administracji publicznej może ponadto umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 2 k. p. a., jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (przy czym w przedmiotowej sprawie ze względu na brak wniosku strony sytuacja taka nie ma w sposób oczywisty miejsca). Innymi słowy, organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, ponieważ jest ograniczony kryterium umorzenia postępowania określonym w art. 105 § 1 k.p.a., dotyczącym tylko przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo wywodził, że mimo iż organy Państwowej Inspekcji Pracy są podmiotami zobowiązanymi do udzielania informacji publicznej będącej w ich posiadaniu, to informacja zawarta w dokumencie, do którego wglądu domagał się pełnomocnik pracodawcy, nie stanowi informacji publicznej. Informacji publicznej nie stanowią bowiem wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny (administracyjne, skargowo - wnioskowe czy inne) i czy w ogóle wszczyna, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2006 r. o sygn. akt II OSK 812/05 (LEX nr 236465), wyraził pogląd, że dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem żądanie udostępnienia treści zawiadomienia/skargi, na podstawie których zainicjowano czynności zmierzające do przeprowadzenia kontroli, nie dotyczy informacji publicznej. Konsekwencją zaś stwierdzenia, że informacja nie stanowi informacji publicznej, jest niedopuszczalność załatwienia wniosku strony w formie decyzji administracyjnej, zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p swoją regulacją nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ prawidłowo zastosował bowiem art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W toku postępowania nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.