II SA/Wa 203/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Pocztarek Sędzia WSA - Adam Lipiński Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant - Monika Niewińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2006 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku D. K. z dnia [...] sierpnia 2005 r., powołując się na art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania dla wyżej wymienionej świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że świadczenie owo, w formie emerytury lub renty, Prezes Rady Ministrów może przyznać w szczególnie uzasadnionych przypadkach i w wysokości innej niż określone w ustawie, zaś decyzja ta ma charakter uznaniowy. Przy rozpatrywaniu takich wniosków, brana jest pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania świadczenia, bowiem może ono być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, niezdolnej do pracy z uwagi na wiek lub stan zdrowia, o ile w sprawie występują też inne okoliczności, wskazujące na jej szczególny charakter. Mogą to być, m.in. wybitne zasługi wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie, np. kultury lub sportu albo szczególne zdarzenia losowe. Jednak okoliczności wynikające z wniosku skarżącego i nadesłane dokumenty, nie dają podstaw po przyznania tego świadczenia. We wniosku do Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, D. K. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu administracji i podała, że nie oczekuje pomocy z opieki społecznej z uwagi na swój status społeczny. Ponadto jej sytuacja materialna i zdrowotna jest ciężka. Mieszka na czwartym piętrze w budynku mieszkalnym z połowy lat sześćdziesiątych obudowanym azbestem w mieszkaniu własnościowym o powierzchni 34 m2 i budynek ten wymaga remontu, zaś ona aktualnie nie posiada pieniędzy na wymianę okien. Jest poważnie chora na [...] i wymaga opieki [...], a nie stać ja na prywatne leczenie, natomiast lekarstwa są drogie. Niezależnie od powyższego stwierdziła, że w przeszłości skrzywdzono ją i zamiast wysługi 42 lat, posiada tylko 30 lat pracy i z tego tytułu otrzymuje jedynie [...] zł emerytury. W tej sytuacji nie stać ją na wyjazd do Warszawy, uiszczenie wszystkich świadczeń i kupno komputera. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] października 2005 r. i w uzasadnieniu – przytaczając argumentację zawartą już w zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej oraz argumentację skarżącej z wniosku o przyznanie świadczenia ("dokonanie zemsty" za złożenie przez nią skargi do Komitetu Centralnego PZPR o nachodzeniu jej i uwodzeniu przez jednego z ówczesnych działaczy partyjnych) oraz z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – podał, że skarżąca w wieku 60 lat jest osobą samotną, z zawodu nauczycielem mianowanym, a obecnie pracuje ½ etatu w [...] w S. W trakcie swojej aktywności zawodowej otrzymała nagrodę [...]. Pełniła również funkcję ławnika sądu. Aktualnie jej miesięczne opłaty związane z utrzymaniem mieszkania i wykupieniem lekarstw wynoszą – jak podaje – [...] zł, zaś obciążenie finansowe z tytułu [...] wynosi [...] zł miesięcznie. Jednakże powyższe okoliczności nie stanowią szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. K. wniosła o uchylenie decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2005 r. i w uzasadnieniu – poza argumentami zawartymi już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz we wniosku o przyznanie świadczenia – podała, że w poprzednim ustroju szykanowano jej rodziców, czym zniszczono jej dzieciństwo. Nie zgodziła się również ze stanowiskiem organu, że praca wychowawcza z najtrudniejszą młodzieżą, nie jest traktowana szczególnie, podobnie jak praca w Komisjach Wyborczych. Ponadto nie wzięto pod uwagę jej stanu zdrowia ([....]). Kończąc stwierdziła, że jej przypadek w zestawieniu z występującą patologią na rynku pracy, nie jest do pogodzenia z punktu społecznego. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne zaakcentował szczególny charakter tego świadczenia i szczególne przesłanki uzasadniające jego przyznanie, których skarżąca nie wyczerpała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Jej materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej, niż określone w ustawie. Z jego brzmienia zatem wynika jednoznacznie, że decyzja wydana przez organ na tej podstawie ma charakter uznaniowy. Ustawodawca bowiem przyznał organowi możliwość wyboru sposobu realizacji celu wyrażonego w przepisie ustawy, jakim jest przyznanie świadczenia na specjalnych warunkach. W konsekwencji organ, dokonując swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, może rozstrzygnąć daną sprawę uznając za istotne określone fakty i podniesione przez stronę argumenty przemawiające za ustalonym wynikiem postępowania, inne zaś uznając za nieistotne dla rozstrzygnięcia. W trakcie dokonywania wspomnianej oceny, organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej, co w przypadku uznania administracyjnego ma szczególne znaczenie. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego organ jest ponadto zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Niezależnie od powyższego dodać należy, że uznaniowy charakter decyzji administracyjnej oznacza nie tylko możliwość działania organu na jego własną odpowiedzialność w oparciu o upoważnienie ustawowe. Zakreśla on także zakres jej sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, lecz ograniczona w szczególności do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Innymi słowy mówiąc, czy nie nosi cech dowolności. Wspomniane granice wytycza natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości. Pozostaje on poza kontrolą sądowoadministracyjną, która obejmuje wyłącznie kryterium legalności określone we wskazanym wyżej art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Mając zatem za podstawę powyższe kryteria, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z zacytowanym już wyżej art. 82 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, otrzymanie renty specjalnej możliwe jest w sytuacji zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Podkreślenia wymaga, że jedynym kryterium do przyznania tego świadczenia jest wystąpienie okoliczności uzasadniających wyróżnienie w ten sposób osoby, która swoimi życiowymi osiągnięciami oraz ze względu na sytuację, w której się znalazła, w szczególny sposób na takie świadczenie zasługuje. Natomiast owe szczególne okoliczności w każdym przypadku mogą się przedstawiać odmiennie, co wymaga odpowiednio dokładnej analizy każdego wniosku. Przede wszystkim takimi okolicznościami mogą być wybitne, wyróżniające się osiągnięcia w dziedzinie literatury, sztuki czy sportu. Osoba składająca wniosek powinna więc legitymować się nadzwyczajnymi dokonaniami na obszarze życia społecznego, kulturalnego, czy np. w dziedzinie obronności kraju i przyczynianiu się do umacniania niepodległego bytu państwowego. Ponadto mogą to być nadzwyczajne, szczególne zdarzenia losowe, które powodują, iż dana osoba znajduje się w sytuacji uzasadniającej szczególne, korzystniejsze potraktowanie jej przez organ w porównaniu do innych obywateli otrzymujących świadczenia na ogólnych zasadach. Prezes Rady Ministrów powinien więc zbadać, czy przykładowo wnioskodawca będąc osobą szczególnie zasłużoną w określonej dziedzinie życia publicznego, znajduje się w sytuacji materialnej rażąco niesprawiedliwej do jego dokonań, co uzasadniałoby korzystne dla niego rozstrzygnięcie. W tym miejscu warto też wskazać, że sytuacja bytowa – jakkolwiek brana pod uwagę – nie może być jedyną przesłanką przyznania powyższego świadczenia. Zastąpiłaby wówczas pomoc socjalną udzielaną przez ośrodki pomocy społecznej, co stanowiłoby wypaczenie celu, dla którego ustawodawca ustanowił wyjątkowy tryb do jego przyznawania. Jednocześnie ważne jest, aby wspomniane powyżej szczególne okoliczności były analizowane i oceniane przez organ w każdym indywidualnym przypadku i to ze szczególną wnikliwością oraz przy zachowaniu bezwzględnie obowiązujących reguł proceduralnych. Ewentualne uchybienia zarówno w procesie gromadzenia materiału dowodowego, jak i oceny wszystkich elementów tego materiału, mogą bowiem mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu. W rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – Prezes Rady Ministrów prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy sprawy. Nie uchybił poszczególnym przepisom proceduralnym, ani też zasadom postępowania administracyjnego. Jednocześnie zbadał warunki socjalno – bytowe skarżącej, występując m. in. do ośrodka pomocy społecznej i uzyskując odpowiednie szczegółowe informacje w tym zakresie. Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że skarżąca nie wykazała okoliczności wskazujących na szczególny charakter sytuacji, w jakiej się znalazła. Przede wszystkim za takie okoliczności nie może być uznane legitymowanie się przez D. K. długim stażem pracy dydaktyczno – wychowawczej, pełnieniem obowiązków w komisji wyborczej, czy w charakterze ławnika sądowego. Fakt wykonywania obowiązków nauczyciela, czy też niektórych obowiązków społecznych, które bezspornie zasługują na aprobatę społeczną, nie może być jednak utożsamiany jako przejaw szczególnych osiągnięć, tj. takich, które wyróżniają się na tle innych osób wykonujących ten zawód, bądź podobnie wypełniających swe obowiązki społeczne. Również ogólnikowe zarzuty skarżącej dotyczące, np. szykanowania jej rodziców, czy wpływu działania niektórych osób "nadużywających władzy" na jej niskie możliwości zarobkowe zostały – zdaniem Sądu – słusznie przez organ ocenione jako okoliczności, które nie mogą uzasadniać przyznania świadczenia specjalnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.