II SA/Wa 2030/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Joanna Kube Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Protokolant Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia zachowania prawa do lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] sierpnia 2009 r. 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kpa, utrzymał w mocy decyzję Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] sierpnia 2009 r., umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia zachowania uprawnień do lokalu przez M. K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje. Wnioskiem z dnia 15 lipca 2009 r. M. K. na zasadzie art. 87 ust. 4 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.) wystąpił o wydanie decyzji o zachowaniu prawa do lokalu i jednocześnie, na podstawie art. 83 ust. 2 powyższej ustawy, o realizację wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z prawa do lokalu. Do wniosku dołączył zaświadczenie z zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, potwierdzające, iż na dzień 4 kwietnia 2008 r. ustalono mu prawo do policyjnej emerytury, które z tą samą datą zostało zawieszone z uwagi na ponowne przyjęcie do innej służby mundurowej. Szef Biura Ochrony Rządu decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., powołując się na art. 105 Kpa umorzył postępowanie w powyższej sprawie uznając je za bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji zainteresowany złożył odwołanie, wskazując na brak podstawy prawnej do umorzenia postępowania i zarzucając organowi brak wydania decyzji potwierdzającej nabycie uprawnień do lokalu, a w konsekwencji brak realizacji wypłaty ekwiwalentu w oparciu o przepisy ustawy o BOR. M. K. nabył uprawnienia emerytalne na podstawie wyżej powołanej ustawy, ale emerytem nie jest, ponieważ zawiesił prawo do emerytury i podjął służbę winnej formacji zbrojnej. W związku z tym przysługują mu uprawnienia mieszkaniowe zgodnie z pragmatyką aktualnej służby, realizowane przez organa tej formacji. W powyższym stanie faktycznym Szef BOR-u nie jest organem właściwym do orzekania w sprawach mieszkaniowych skarżącego, a więc prowadzone postępowanie z chwilą ujawnienia tej okoliczności stało się bezprzedmiotowe. Poza tym zawieszenie praw emerytalnych w związku z dalszą służbą jest zdarzeniem prawnym (art. 40 a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz.67 ze zm.), wyłączającym możliwość realizacji w tym czasie uprawnień mieszkaniowych, które przysługiwałyby emerytowi. Z powyższych przyczyn w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 Kpa, albowiem brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co uniemożliwia wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji. Wskazywał na naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 Kpa oraz art. 87 ustawy o BOR i art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Na rozprawie między innymi oświadczył, że w okresie służby w BOR nie miał przydzielonego lokalu, nie otrzymał też ekwiwalentu z tytułu rezygnacji z prawa do lokalu o czym informował w piśmie domagając się ekwiwalentu z dnia 13 lutego 2004 r. Nie posiada żadnego potwierdzenia złożenia tego wniosku, w formie prezentaty czy oświadczenia osoby przyjmującej ten wniosek. Jedyny dowód złożenia tego wniosku to fakt umieszczenia go na liście funkcjonariuszy oczekujących na wypłatę, jesienią 2004 roku. Później jego nazwisko pojawiało się na corocznych listach. W sprawie ekwiwalentu nie otrzymał żadnej odpowiedzi od organu ani decyzji. Składając wniosek z dnia 15 lipca 2009 r. oczekiwał od organu potwierdzenia prawa do lokalu a tak naprawdę chodziło mu o prawo do ekwiwalentu za rezygnację z lokalu. Uważa, że przysługuje mu od BOR roszczenie pieniężne z tytułu ekwiwalentu za brak lokalu w związku z zrzeczeniem się prawa do lokalu w naturze. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniach obu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) do rozpoznania niniejszej sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ związany jest wnioskiem strony, zwłaszcza, gdy wniosek ten inicjuje określone postępowanie administracyjne. Organ nie może domniemywać treści żądania strony, żądanie to musi być przez zainteresowanego wyrażone wprost, w taki sposób aby nie było żadnych wątpliwości, co jest przedmiotem sprawy. W niniejszej sprawie Szef Biura Ochrony Rządu nie wyjaśnił istoty żądań M. K., zawartych we wniosku z dnia 15 lipca 2009 r. Ważne jest tu powołanie się w tym wniosku na wcześniejszy wniosek zainteresowanego, z dnia 13 lutego 2004 r., w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego, który, jak twierdzi skarżący, został złożony w trakcie pełnienia przez niego służby w BOR. Powołując się na ten wniosek, M. K. domaga się rozpatrzenia jego sprawy w aspekcie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Następnie w konkluzji wniosku z dnia 15 lipca 2009 r. prosi o udzielenie odpowiedzi w jakim terminie zostanie z nim podpisana umowa, o której mowa w art. 83 ust. 2 ustawy o BOR. Zatem, co wynika z treści tak sformowanego wniosku, sprawa dotyczy nie tylko zachowania prawa do lokalu w sensie ogólnym, ale może dotyczyć przede wszystkim bezczynności organu w załatwieniu wniosku funkcjonariusza z dnia 13 lutego 2004 r. i to co do dwóch żądań: rezygnacji z prawa do lokalu mieszkalnego i przyznania z tego tytułu odpowiedniej rekompensaty - ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Należy zatem ustalić, czy podczas służby w BOR M. K. posiadał prawo do lokalu mieszkalnego z tytułu tej służby. Organ powinien dokładnie zbadać, co jest przedmiotem żądań zawartych we wniosku z dnia 15 lipca 2009 r.: czy jest to bezczynność organu w załatwieniu wniosku z dnia 13 lutego 2004 r., czy wprost żądanie wydania decyzji w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego, czy też zachowania w sensie ogólnym prawa do lokalu, albo całkiem inne żądanie. Nie można wykluczyć, iż wniosek z dnia 15 lipca 2009 r. zawiera kilka żądań, w tym być może roszczenie cywilnoprawne. Kwestie tę organ I instancji powinien dokładnie wyjaśnić przed przystąpieniem do rozstrzygnięcia sprawy co do jej meritum. W szczególności w kontekście wyjaśnień złożonych na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (co przedstawiono wyżej). W sprawie istnieje także uzasadniona wątpliwość, której organ nie wyjaśnił, a którą starał się na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie wyjaśnić skarżący, a mianowicie czy Szef BOR podejmował wcześniej wobec skarżącego decyzje dotyczące jego spraw mieszkaniowych, gdy był on funkcjonariuszem BOR. Nadto w sprawie, pojawiają się wątpliwości, co do celu dokonywania przez organ I instancji, w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia 15 lipca 2009 r., takich czynności jak: ustalanie aktualnego miejsca zamieszkania M. K., jego zameldowania, jak i prawa do lokalu spółdzielczego w Radzyniu Podlaskim. Czemu miały służyć te czynności, skoro organ kategorycznie twierdził, iż M. K. nie był już funkcjonariuszem BOR i swoje sprawy mieszkaniowe powinien obecnie załatwiać przed właściwymi organami służb, których obecnie jest funkcjonariuszem. Dlatego, wobec braku należytego działania organu I instancji w przedmiocie wyjaśnienia istoty sprawy i precyzyjnego określenia żądań M. K., zawartych we wniosku z dnia 15 lipca 2009 r., zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 Kpa jest uzasadniony. Z tych też przyczyn wydana w sprawie decyzja Szefa BOR jest przedwczesna. Z kolei Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy dotknięta powyższymi wadami decyzję organu I instancji, co powoduje także wadliwość decyzji organu II instancji z dnia [...] października 2009 r. Ponieważ wada dotyczy braku dokładnego ustalenia przedmiotu sprawy, dlatego zbędnym jest, dokonywanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny zaskarżonej decyzji co do jej meritum. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt c i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.