II SA/Wa 2033/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant referent stażysta Paulina Okrój po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi N.K. na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia Nr [...] Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej "CKL") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 tekst jednolity) dalej k.p.a., w związku z art. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 poz. 1822 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez N. K. (skarżący) utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] ([...]RKL) podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] lipca 2018 r. Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Raportem z dnia [...] czerwca 2018 r. (data na raporcie [...] lipca 2018 r.) ASP. N. K. zwrócił się do Komendanta [...] Policji w [...] z prośbą o skierowanie go na badania do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] w związku z koniecznością podjęcia przez skarżącego urlopu zdrowotnego zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W dniu [...] czerwca 2018 r. Komendant [...] Policji w [...] skierował skarżącego na badania, których celem było wydanie orzeczenia o ewentualnej potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego funkcjonariuszowi Komendy [...] Policji w [...]. W dniu [...] lipca 2018 r. Komendant [...] Policji w [...] cofnął powyższe skierowanie z uwagi na fakt, że skarżący od dnia [...] lipca 2017 r. do dnia cofnięcia skierowania przebywa nieprzerwanie na zwolnieniu lekarskim. W związku z tym dnia [...] kwietnia 2018 r. wystąpiono do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z wnioskiem o ustalenie stanu zdrowia oraz ustalenie zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariusza do służby. Komendant [...] Policji w [...] wskazał również na treść art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. [...] Rejonowa Komisja Lekarska w [...] podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w dniu [...] lipca 2018 r. wydała decyzje o umorzeniu postępowania działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji wywiódł skarżący. W uzasadnieniu wskazanego na wstępie rozstrzygnięcia organ wskazał między innymi, że postępowanie przed Komisją I instancji zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. W dniu [...] lipca 2018 r. Komendant [...] Policji w [...] wycofał z dalszego procedowania skierowanie z dnia [...] czerwca 2018 r. dotyczące wydania orzeczenia o potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego funkcjonariusza asp. N. K. W związku z powyższym CKL nie znajdując uzasadnionych przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji stwierdziła, że decyzja o umorzeniu postępowania w całości została przez [...]RKL podjęta prawidłowo. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie: 1) przepisu art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 9 k.p.a. oraz w zw. z art. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z całkowitym pominięciem osoby Skarżącego, jako strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., 2) przepisu art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 2 k.p.a. oraz art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 4 ww. ustawy, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji organu i instancji o umorzeniu postępowania orzeczniczego w sprawie wydania orzeczenia o potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego Skarżącemu, w sytuacji gdy Skarżący nie występował z wnioskiem o umorzenie postępowania, a postępowanie orzecznicze zostało wszczęte na jego pisemny wniosek z dnia [...].06.2018 r. (dowód: kopia raportu z dnia [...].06.2018 r. - w aktach sprawy), jak również braku podstaw do jego umorzenia jedynie w oparciu o pismo Komendanta Komendy [...] Policji w [...] z dnia [...].07.2018 r., którego to treści Skarżący, jako strona postępowania, nie znał i nie otrzymał przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...].07.2018 r., celem umożliwienia ustosunkowania się do przedmiotowego oświadczenia o cofnięciu skierowania, w sytuacji gdy umorzenie postępowania jest sprzeczne z interesem strony wnioskującej i interesem społecznym, 3) naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. przez Organ II instancji, poprzez: - niewskazanie i niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podstawy prawnej, na podstawie której uznał za dopuszczalne i skuteczne cofnięcie przez Komendanta [...] Policji skierowania na komisję lekarską, - niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego uznał, że nie doszło do naruszenia praw Skarżącego, jako strony postępowania, poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zasadności cofnięcia skierowania na komisję lekarską przez Komendanta [...] Policji przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, - nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do żadnego z zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu, co narusza również zasadę wyrażoną w przepisie art. 11 k.p.a. o wyjaśnianiu stronom zasadności przesłanek, którymi się kierował organ przy załatwieniu sprawy, 4) powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, z uwagi na zachodzące obawy, wobec braku tych elementów uzasadnienia, iż organ II instancji wydał przedmiotową decyzję mimo braku podstawy prawnej cofnięcia skierowania na komisję lekarską przez Komendanta [...] Policji, a tym bardziej bez zgody i wypowiedzenia w tym zakresie przez Skarżącego, jak stronę postępowania. 5) przepisu art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ II instancji zasady udzielania informacji w zakresie niepouczenia Skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia Stronie, jakimi przesłankami i faktami kierował się organ przy wydawaniu decyzji w przedmiotowej sprawie, twierdząc, że cofnięcie skierowania na komisję lekarską celem wydania orzeczenia o potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego było skuteczne, w sytuacji gdy organ II instancji wywodzi negatywne twierdzenia dla strony w zakresie tych okoliczności. 6) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniedbanie obowiązku wyczerpującego zebrania i analizy całego materiału dowodowego, a mianowicie: - braku poinformowania Skarżącego, jako strony postępowania, o wpływie pisma Komendanta [...] Policji w [...] o cofnięciu skierowania na Komisję lekarską celem wydania orzeczenia o potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego, - uniemożliwienia Skarżącemu, jako stronie postępowania, wypowiedzenia się co do pisma Komendanta [...] Policji w [...] o cofnięciu skierowania Skarżącego na Komisję lekarską celem wydania orzeczenia o potrzebie udzielenia mu urlopu zdrowotnego, co miało istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia w sprawie, gdyż organ II wywiódł, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że nie zbadał powyższych okoliczności, gdyż nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 7) art. 6, 7, 8 i art. 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwego działania organu przejawiającego się w pobieżnej i płytkiej ocenie sprawy oraz poprzez nieprzeprowadzenie żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie uniemożliwienia skarżącemu, jako stronie postępowania, brania czynnego udziału w sprawie, mimo wywodzenia negatywnych skutków dla Skarżącego, co jednocześnie narusza zasadę działania organów na podstawie przepisów prawa w zakresie prowadzania postępowania administracyjnego i wyjaśniania istotnych okoliczności faktycznych i prawnych stronie, stania na straży praworządności i wiodącej zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, co miało istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia w sprawie; 8) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej, w szczególności ze względu na nieodniesienie się w decyzji w sposób wyczerpujący i przekonywujący do wszelkich argumentów strony podnoszonych w toku postępowania, wywodzenie przez organ władzy publicznej twierdzeń odpowiednio nie znajdujących oparcia w materiale dowodnym sprawy oraz będących w całkowitej z nim sprzeczności. II. Naruszenie przepisów ustawy o komisjach lekarskich, które zostały spowodowane wskutek naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie: - przepisu art. 15 ustawy, poprzez jego niezastosowanie przez Organ I instancji, mimo zaistnienia ku temu przesłanek, wskazanych w powołanym przepisie, zgodnie z którym o potrzebie lub braku potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego funkcjonariuszowi Policji, komisja lekarska orzeka, w przypadku gdy funkcjonariusz mimo wykorzystania 12 miesięcy zwolnienia od wykonywania obowiązków służbowych z powodu choroby nie odzyskał zdolności do wykonywania tych obowiązków, a stan jego zdrowia rokuje poprawę w stopniu umożliwiającym dalsze pełnienie służby, - przepisu art. 26 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 26 rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów poprzez jego niezastosowanie wskutek bezzasadnego umorzenia postępowania w sprawie udzielenia urlopu zdrowotnego skarżącemu, mimo istnienia przesłanek o przeprowadzenie komisji lekarskiej celem ustalenia potrzeby udzielenia skarżącemu urlopu zdrowotnego dla poratowania zdrowia celem powrotu do służby, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik postępowania przed komisją lekarską. W związku z powyższym skarżący domagał się: 1) uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, jak również decyzji organu I instancji w całości, jako wydanych z naruszeniem prawa, mającym istotny wpływ na treść wydanych decyzji, 2) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinął poszczególne jej zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując na treść art. 25 ust. 3 pkt 7 ustawy o komisjach lekarskich, z którego wynika, że do komisji lekarskiej kieruje się z urzędu w celu udzielenia urlopu zdrowotnego, co oznacza że funkcjonariusze Policji kierowani są do komisji lekarskiej przez kierownika komórki organizacyjnej właściwej w sprawach osobowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd obowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia, a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Dokonując oceny zaskarżonego orzeczenia w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że odpowiada ono prawu. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ustawy o komisjach lekarskich w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy k.p.a. W art. 25 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich wskazano, że do komisji lekarskich, zgodnie z ich właściwością, kieruje się z urzędu lub na wniosek osoby ubiegającej się o wydanie orzeczenia lekarskiego. Powyższe oznacza, że postępowanie przed komisją lekarską może być prowadzone na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu (na podstawie skierowania organu). W pozostałych dwóch ustępach wskazanego przepisu uszczegółowiono, kogo i w jakim celu kieruje się z urzędu do komisji lekarskiej. Art. 25 ust. 3 pkt 7 ustawy o komisjach lekarskich wskazuje, że do komisji lekarskiej kieruje się z urzędu w celu ustalenia potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego. Nie ma więc racji skarżący, że to on swoim raportem wszczął postępowanie przed komisją lekarską, której przedmiotem było ustalenia potrzeby udzielenia mu urlopu zdrowotnego. Postępowanie to zostało zainicjowane z urzędu skierowaniem Komendanta [...] Policji w [...]. W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie postępowanie przed komisją lekarską może być w każdej chwili zakończone przez organ kierujący na skutek cofnięcia skierowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie, gdyż to organ jako podmiot kierujący jest gospodarzem powyższego postępowania. W tym miejscu należy wskazać, że przedmiot postępowania orzeczniczego przed komisją lekarską wyznaczony jest zakresem skierowania. W ocenie Sądu organ kierujący – Komendant [...] Policji słusznie uznał, że badanie lekarskie, na które został skierowany skarżący w dniu [...] kwietnia 2018 r. do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...], a mające na celu ustalenie stanu zdrowia oraz ustalenie zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariusza do służby, niweluje konieczność przeprowadzenia badania, którego celem jest ustalenia potrzeby udzielenia mu urlopu zdrowotnego i dlatego cofnął skierowanie z dnia [...] czerwca 2018 r. Podkreślenia wymaga fakt, że orzeczeniem nr [...] Komisji Lekarskiej w [...] podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, z dnia [...] lipca 2018 r. wydanego w oparciu o skierowanie z dnia [...] kwietnia 2018 r. skarżący został uznany za zdolnego do służby w Policji z ograniczeniami, zdolny do służby na dotychczas zajmowanym stanowisku. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Należy podkreślić, że przedmiot postępowania orzeczniczego (sprawa administracyjna) jest wyznaczany zakresem skierowania. W niniejszej sprawie skierowanie z dnia [...] czerwca 2018 r. zostało wydane celem orzeczenia o potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego N. K. Ze względu na cofnięcie skierowania przez uprawniony organ, w ocenie CKL brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie skarżący zarzuca organowi naruszenie szeregu przepisów postępowania. W tym miejscu należy wskazać, że naruszenie przepisów postępowania może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji tylko w sytuacji, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszym postępowaniu wpływ taki nie został przez skarżącego wykazany. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 105 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, należy wskazać, że przepis ten nie miał zastosowania z uwagi na odmienny stan faktyczny w sprawie niniejszej. W tym postępowaniu Komendant [...] Policji w [...] jako organ kierujący cofnął skierowanie na badania lekarskie, a nie wystąpił o umorzenie postępowania. Z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie orzeczenia o potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego jest postępowaniem wszczynanym na wniosek organu kierującego, po cofnięciu wniosku Komisja Lekarska nie mogła procedować dalej w sprawie i w związku z powyższym umorzyła postępowanie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.