II SA/Wa 2034/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Olga Żurawska – Matusiak Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi W. H. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przebiegu służby oddala skargę. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 74 ust. 2 ustawy z dnia 17 października 1990 r. o Straży Granicznej (j.t. Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.) oraz art. 10 ustawy z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego i Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 664), odmówił wydania W. H. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w okresach: - od dnia [...]września 1998 r. do dnia [...] lutego 1999 r., - od dnia [...] września 2002 r. do dnia [...] marca 2003 r. służby w Straży Granicznej zaliczanej do wysługi emerytalnej w wymiarze za 1 rok służby półtora roku służby. W uzasadnieniu wskazał, że w wymienionych okresach W. H. nie pełnił służby odpowiednio: w Granicznej Placówce Kontrolnej Straży Granicznej w L. i w Strażnicy/Granicznej Placówce Kontrolnej Straży Granicznej w M., albowiem od [...] września 1998 r. do [...] lutego 1999 r. został przeniesiony w stan zmienny słuchaczy w Centrum Szkolenia Straży Granicznej w K. w celu odbycia I etapu Studium Służby Granicznej, zaś od [...] września 2002 r. do [...] marca 2003 r. uczestniczył w stacjonarnym szkoleniu w zakresie Szkoły Chorążych i podstawowym szkoleniu z zakresu bezpieczeństwa i higieny służby w Centralnym Ośrodku Szkolenia Straży Granicznej w K. Tym samym nie nabył uprawnień przewidzianych w art. 74 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. W zażaleniu na powyższe postanowienie W. H. nie zgodził się ze stanowiskiem organu, wskazując, że od [...] sierpnia 1996 r. aż do dnia zwolnienia ze służby, pełnił służbę w GPK/PSG. Zatem odbyte szkolenia były związane z zajmowanym stanowiskiem, a ich celem było podniesienie kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza i wykorzystanie ich następnie w toku pełnionej służby. Ponadto w trakcie każdego z tych szkoleń odbywał kilkutygodniowe praktyki w swojej macierzystej jednostce organizacyjnej, tj. GPK L. oraz GPK M., a stosując rozumowanie organu należałoby te okresy uwzględnić. Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 w związku z art. 219 K.p.a., po rozpoznaniu zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał, że na podstawie art. 217 § 1 i § 2 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepisem prawa, na podstawie którego jest wydawane wnioskowane zaświadczenie, jest § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), wydany na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin. Zgodnie z powołanym przepisem rozporządzenia, źródłem dowodowym potwierdzającym okresy służby zaliczane w wyższym wymiarze, jest zaświadczenie sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza, wystawione przez właściwe organy. Natomiast w myśl art. 10 ustawy z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw, funkcjonariuszom Straży Granicznej służby stałej, których emerytura policyjna jest ustalana na podstawie przepisów działu II rozdziału 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., okresy służby, o których mowa w art. 74 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r., pełnionej do dnia 31 grudnia 2012 r., zalicza się do wysługi emerytalnej za jeden rok służby półtora roku służby. Stosownie zaś do treści art. 74 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszom służby stałej pełniącym służbę w strażnicach, granicznych placówkach kontrolnych (obecnie w placówkach Straży Granicznej) oraz w składzie etatowym załóg jednostek pływających Straży Granicznej, zalicza się do wysługi emerytalnej za jeden rok służby półtora roku służby. Organ podkreślił, iż powyższy przepis ma zastosowanie do okresu, w którym funkcjonariusz faktycznie wykonywał obowiązki wynikające z pełnienia służby w strażnicach, placówkach Straży Granicznej oraz w składzie etatowym załóg pływających SG. Omawiany przepis stanowi zadośćuczynienie i rekompensatę dla funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w szczególnych warunkach, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1364/10. W kontekście powyższego brak jest podstaw do zaliczenia wnioskowanych okresów na zasadach określonych w art. 74 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. H. zarzucił mu: 1) naruszenie przepisów mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: a) art. 217 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez niewydanie przez organ zaświadczenia żądanej treści, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, podczas gdy takiego zaświadczenia wymaga § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r., b) art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 144 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie, podczas gdy organ powinien był uchylić je w całości, 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną i dowolną wykładnię art. 10 ustawy z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw, poprzez niezaliczenie skarżącemu wnioskowanych okresów zgodnie z przepisem art. 74 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. Z uwagi na podniesione zarzuty wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w całości, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący ponowił argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji. Dodatkowo natomiast wskazał na stanowisko Komendanta Głównego Straży Granicznej, wyrażone w postanowieniu nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. dotyczącym innego funkcjonariusza, uchylającym postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2013 r. o odmowie wydania zaświadczenia o przebiegu służby w Straży Granicznej zaliczanej do wysługi emerytalnej w wymiarze za jeden rok służby półtora roku służby. W przywołanym postanowieniu Komendant Główny SG uznał, że sporne okresy szkolenia stacjonarnego były związane z zajmowanym stanowiskiem, a ich celem było podniesienie kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza, wykorzystywanych następnie w toku pełnionej służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.", organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2). W niniejszej sprawie skarżący wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresach od dnia [...] września 1998 r. do dnia [...] lutego 1999 r. oraz od dnia [...] września 2002 r. do dnia [...] marca 2003 r., jako okresów zaliczanych do wysługi emerytalnej za jeden rok służby półtora roku służby. Jak stanowi § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby zaliczane w wyższym wymiarze jest właśnie zaświadczenie sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Natomiast zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 664), funkcjonariuszom Straży Granicznej służby stałej, których emerytura policyjna jest ustalana na podstawie przepisów działu II rozdziału 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), okresy służby, o których mowa w art. 74 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r., pełnionej do dnia 31 grudnia 2012 r. zalicza się do wysługi emerytalnej za jeden rok służby półtora roku służby. W myśl powołanego art. 74 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r., funkcjonariuszom służby stałej pełniącym służbę w Strażnicach, granicznych placówkach kontrolnych oraz w składzie etatowym załóg jednostek pływających Straży Granicznej zalicza się do wysługi emerytalnej za 1 rok służby półtora roku służby. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do wykładni zwrotu "pełniącym służbę w strażnicach, granicznych placówkach kontrolnych (...)". W ocenie Sądu "pełnienie służby" użyte w omawianym przepisie należy rozumieć jako faktyczne wykonywanie obowiązków na stanowisku służbowym w strażnicy bądź granicznej placówce kontrolnej, zgodnie z posiadanym zakresem obowiązków i uprawnień, a nie jedynie pozostawanie w służbie w ww. jednostkach organizacyjnych Straży Granicznej. Na takie rozumienie przepisu art. 74 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1172/12 (Lex nr 1249051) stwierdzając, że: "Forma uhonorowania, którą przewidział w przepisie art. 74 ust. 2 ustawy z 1990 r. o Straży Granicznej ustawodawca, nie ma zastosowania w stosunku do funkcjonariusza korzystającego ze zwolnienia z obowiązku wykonywania pracy, z zachowaniem prawa do wynagrodzenia, na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z 1991 r. o związkach zawodowych w związku z § 8 rozporządzenia z dnia 11 czerwca 1996 r. w sprawie trybu udzielania urlopu bezpłatnego i zwolnień od pracy pracowników pełniących z wyboru funkcje w związkach zawodowych (Dz. U. Nr 71, poz. 336)". Tym samym podkreślił związek przywileju zaliczenia do wysługi emerytalnej za jeden rok służby półtora roku służby z okresem faktycznego wykonywania obowiązków służbowych. Podobne stanowisko zajął Sąd Apelacyjny w B. w wyroku z dnia [...] grudnia 2013 r., sygn. [,...] (Lex nr 1409042), przyjmując, że: "Wykładnia celowościowa art. 74 ust. 2 ustawy z 1990 r. o Straży Granicznej wskazuje, że celem ustawodawcy było szczególne uhonorowanie tych funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w określonych rodzajach placówek granicznych. A zatem to szczególne uhonorowanie należy się niewątpliwie tym funkcjonariuszom, którzy faktycznie służbę tę pełnili, nie zaś pozostawali jedynie w służbie. Pełnienie służby jest bowiem związane z rzeczywistym wykonywaniem czynności służbowych, zgodnie z posiadanym zakresem obowiązków i uprawnień na zajmowanym stanowisku służbowym." Za taką wykładnią przemawia również to, że przywilej wynikający z przepisu art. 74 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, stanowi swoistą rekompensatę za szczególne warunki pełnienia służby w określonych w nim rodzajach placówek. Musi być zatem związany z rzeczywistym wykonywaniem obowiązków służbowych, a nie tylko formalnym pozostawaniem w służbie. Skarżący natomiast w okresach od [...] września 1998 r. do [...] lutego 1999 r. i od [...] września 2002 r. do [...] marca 2003 r., obowiązków służbowych w Granicznej Placówce Kontrolnej SG w L. oraz w Strażnicy/Granicznej Placówce Kontrolnej SG w M., faktycznie nie wykonywał. W pierwszym z wymienionych okresów odbywał bowiem I etap Studium Służby Granicznej w systemie stacjonarnym w Centrum Szkolenia Straży Granicznej w K., zaś w drugim był słuchaczem Szkoły Chorążych oraz szkolenia podstawowego z zakresu bezpieczeństwa i higieny służby – pracy dla osób kierujących funkcjonariuszami – pracownikami, w Centralnym Ośrodku Szkolenia Straży Granicznej w K. Z tego względu nie ma znaczenia okoliczność, że podczas każdego z ww. szkoleń odbywał on praktyki zawodowe "w macierzystych GPK, tj. GPK L. [...] oraz GPK M.". Praktyki te były bowiem ściśle związane z programem szkolenia i nie stanowiły pełnienia służby w rozumienia art. 74 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, co wynika także z opinii praktyk. Nie zasługuje także na uwzględnienie argumentacja, że skarżący został na szkolenia skierowany przez przełożonych, miały one charakter związany z rodzajem wykonywanych zadań w palcówkach SG, a ich ukończenie miało na celu podniesienie kwalifikacji zawodowych wykorzystywanych następnie w toku pełnionej służby. Podnoszone kwestie w żaden sposób nie zmieniają oceny wskazanych okresów jako okresów odbywania stacjonarnych szkoleń, a nie rzeczywistego wykonywania obowiązków służbowych. Natomiast odnosząc się do powołania się przez skarżącego na stanowisko Komendanta Głównego Straży Granicznej, wyrażone w postanowieniu nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. dotyczącym innego funkcjonariusza, należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie jest władny do jego oceny. W tej sytuacji chybione są zarzuty skarżącego naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 217 § 1 i § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a, jak również przepisu prawa materialnego w postaci art. 10 ustawy z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.