II SA/Wa 2036/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Sławomir Antoniuk, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Wyższej Szkoły Policji w [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. J.K. wystąpił do Komendanta Wyższej Szkoły Policji w S. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Komendant Wyższej Szkoły Policji w S. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ); zwanej dalej k.p.a., art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1-2, § 3 ust. 2 i § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 192), odmówił przyznania J.K. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2014 r. W uzasadnieniu wskazał, że skoro wnioskodawca w dniu [...] kwietnia 2014 r., tj. po dacie zwolnienia ze służby w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne z dniem [...] stycznia 2014 r. zwrócił się o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego to nie ma podstaw do przyznania przedmiotowego świadczenia. Po rozpoznaniu odwołania J.K., Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., art. 91 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 9 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że z przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że krąg osób uprawnionych do omawianego świadczenia jest ograniczony do policjanta w służbie czynnej, ponieważ uznaje się, iż jest to przywilej związany z pełnieniem służby. J.K. jako emerytowany funkcjonariusz Policji nie ma prawa do świadczenia, którego się domaga, a organ nie może go przyznać, jak również odmówić. W konsekwencji skoro postępowanie organu pierwszej instancji zostało wszczęte na wniosek osoby nielegitymowanej to istnieje podstawa do jego umorzenia z powodu braku przymiotu strony. Organ odwoławczy podkreślił również, powołując uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 9/13, że zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie dają podstaw do prowadzenia odrębnej sprawy indywidualnej w zakresie ustalenia prawa do otrzymania równoważnika pieniężnego przez emerytowanego funkcjonariusza Policji. Nie ma też podstaw prawnych do wyprowadzenia odrębnej sprawy administracyjnej, załatwianej w drodze decyzji w zakresie wypłaty równoważnika pieniężnego. Wobec tego brak było podstaw do rozpatrzenia wniosku strony przez organ pierwszej instancji, gdyż postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem emerytowanego funkcjonariusza Policji o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu kończy decyzja o umorzeniu postępowania (art. 104 § 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.). Zwrócił również uwagę, że organ pierwszej instancji odmawiając stronie świadczenia orzekł niezgodnie z jego żądaniem, bowiem rozstrzygając sprawę z wniosku o wypłatę równoważnika pieniężnego organ nie mógł w jej granicach podjąć rozstrzygnięcia dotyczącego przyznania przedmiotowego uprawnienia. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której J.K. wniósł o jej uchylenie oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie ma do niego zastosowania za 2014 r. z uwagi na fakt, że w styczniu 2014 r. był funkcjonariuszem Policji, przez co nabył uprawnienie do świadczenia, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżący podtrzymał skargę, podkreślając, że równoważnik pieniężny przysługuje funkcjonariuszowi za dany rok, gdy pełnił służbę. Skoro zatem został zwolniony ze służby w dniu [...] stycznia 2014 r. to, w ocenie wnoszącego skargę, przedmiotowe świadczenie za 2014 r. mu przysługuje. Zaznaczył, że argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę nie odnoszą się do jego sytuacji faktycznej, tylko do okoliczności bezspornych, tj. że emerytom i rencistom nie przysługuje równoważnik. Podkreślił również, że niezrozumiałym jest czemu otrzymał inne równoważniki czy ekwiwalenty, czyli dopłatę do wypoczynku oraz przejazdu środkami transportu, mimo że już w maju 2014 r. nie pełnił służby w Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, bowiem dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych i jej konfrontacja z treścią zaskarżonej decyzji przez pryzmat mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego nie pozwoliło uznać sprawy za wyjaśnioną w należyty sposób. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] uchylająca decyzję Komendanta Wyższej Szkoły Policji w S. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] o odmowie przyznania J.K. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2014 r. i umarzająca postępowanie przed organem pierwszej instancji. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy w związku z nabyciem przez skarżącego prawa do emerytury z dniem [...] stycznia 2014 r. i zwolnieniem go ze służby w Policji przysługuje mu prawo do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2014 r. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w Rozdziale 8 zatytułowanym: "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" ustala świadczenia i uprawnienia przysługujące funkcjonariuszom. Zgodnie z regulacją zawartą w powyższym rozdziale są to: prawo do lokalu mieszkalnego (art. 88), prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu (art. 91), prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92) oraz pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, domu (art. 94). Stosownie do treści art. 91 ust. 1 powołanej ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Ust. 2 art. 91 ustawy zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał dnia 28 czerwca 2002 r. rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 192). W myśl § 3 ust. 2 tego rozporządzenia, ustalenie uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego. Równoważnik pieniężny wypłaca się nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego (§ 3 ust. 6 rozporządzenia). Przenosząc powyższe uregulowania na kanwę rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że organy Policji obu instancji naruszyły przepisy zarówno prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o Policji i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., jak i prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy uchylając decyzję Komendanta Wyższej Szkoły Policji w S. i umarzając postępowanie przed organem pierwszej instancji powołał jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd rozważył przyczynę uchylenia i umorzenia postępowania w oparciu o treść powołanego przez organ przepisu. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. eliminującej z obrotu prawnego decyzję Komendanta Wyższej Szkoły Policji w S. było jak najbardziej prawidłowe. Natomiast, umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji nie było procesowo poprawne. W literaturze przedmiotu dopuszcza się uchylenie, przez organ odwoławczy, decyzji pierwszoinstacyjnej i umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w przypadku bezprzedmiotowości tego postępowania. Pojęcie bezprzedmiotowości należy interpretować analogicznie do treści art. 105 § 1 k.p.a. i ma ona miejsce wówczas, gdy przestał istnieć jakiś element sprawy administracyjnej bądź brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przesłanka bezprzedmiotowości nie zachodziła jednak w niniejszym postępowaniu. W ocenie Sądu Komendant Główny Policji niezasadnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 9/13, bowiem nie ma ona zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W uchwale tej stwierdzono, że po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) postępowanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji podlega umorzeniu, mimo pozostawania w obrocie prawnym, wydanej przed 1 stycznia 2006 r. decyzji przyznającej policjantowi lub emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W niniejszej jednak sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym i prawnym. Powołany powyżej § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. należy rozumieć w ten sposób, że zmiana statusu prawnego funkcjonariusza po dniu 1 stycznia 2014 r. nie wywołuje skutków prawnych. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu w dniu 1 stycznia 2014 r. J.K. był funkcjonariuszem Policji, a status emeryta uzyskał w dniu 1 lutego 2014 r. W tej sytuacji funkcjonariusz nabył uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu za 2014 r. Zdaniem Sądu powołana wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 9/13 ma zastosowanie w przypadku, gdy policjant posiada status emeryta (rencisty) na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego. Nabycie zaś statusu emeryta po tej dacie nie ma wpływu na ustalenie uprawnień do otrzymania równoważnika pieniężnego za ten rok, w którym nastąpiło jego nabycie - § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Jest to bowiem świadczenie jednorazowe ustalane na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego, a równoważnik pieniężny wypłaca się nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia tego oświadczenia. Następuje to zatem niezależnie od późniejszych zmian zachodzących w danym roku, np. urodzenia dziecka, liczby norm mieszkaniowych, czy uzyskania statusu emeryta lub rencisty policyjnego. Należy również wskazać, że organ pierwszej instancji odmawiając J.K. przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2014 r. orzekł niezgodnie z żądaniem skarżącego, który wnioskował o wypłatę tego świadczenia. W ocenie Sądu choć organ odwoławczy zauważył uchybienie to niezasadnie uznał, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., że brak jest w zaistniałej sytuacji podstaw do rozpatrzenia wniosku strony przez organ pierwszej instancji. Biorąc powyższe po uwagę organy Policji ponownie rozpatrując niniejszą sprawę powinny wziąć pod uwagę rozważania zawarte w powyższym uzasadnieniu. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 tej ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.