II SA/Wa 2036/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian do Statutu Miasta [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: 1) § 1 ust. 1 pkt 5 w zakresie, w jakim nadano brzmienie § 18 ust. 2 zdanie drugie Regulaminu Rady Miasta [...] stanowiącego załącznik nr 3 do Statutu Miasta [...], o następującej treści: "Jeżeli nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi w terminie wskazanym w zdaniu poprzednim, podmiot zobowiązany jest do poinformowania o tym fakcie radnego, wskazując jednocześnie termin udzielenia odpowiedzi"; 2) § 1 ust. 1 pkt 8 w zakresie, w jakim nadano brzmienie § 31 Regulaminu Rady Miasta [...] stanowiącego załącznik nr 3 do Statutu Miasta [...]; II. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "Skarżący") jest uchwała Rady Miasta [...] (dalej: "organ") z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w sprawie wprowadzenia zmian do Statutu Miasta [...] w części: - § 1 ust. 1 pkt 5 w zakresie, w jakim nadano brzmienie § 18 ust. 2 zdanie drugie Regulaminu Rady Miasta [...], stanowiącego Załącznik nr 3 do Statutu Miasta [...], o następującej treści: "Jeżeli nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi w terminie wskazanym w zdaniu poprzednim, podmiot zobowiązany jest do poinformowania o tym fakcie radnego, wskazując jednocześnie termin udzielenia odpowiedzi", - § 1 ust. 1 pkt 8 w zakresie, w jakim nadano brzmienie § 31 Regulaminu Rady Miasta [...], stanowiącego Załącznik nr 3 do Statutu Miasta [...]. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały we wskazanej części oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że na sesji w dniu [...] maja 2022 r., Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] (dalej: "uchwała nr [...]") w sprawie wprowadzenia zmian do Statutu Miasta [...]. Rada Miasta przedmiotową uchwałą przyjęła zmiany w załączniku do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta [...] (dalej: "Statut Miasta [...]"). Po przedstawieniu uwag przez pracownika organu nadzoru dotyczących wadliwych postanowień zawartych w uchwale [...], Statut Miasta [...] został następnie zmieniony uchwałą Nr [...] na sesji w dniu [...] listopada 2022 r. (dalej: "uchwała nr [...]). Wojewoda wskazał, że w § 18 ust. 2 Regulaminu Rady Miasta [...], stanowiącego Załącznik Nr 3 do Statutu Miasta [...] , ustalono termin udzielenia odpowiedzi na pytanie kierowane przez radnego gminy. Przyjęto w nim: "Jeśli podmiot, do którego zostało skierowane pytanie, nie może udzielić odpowiedzi w trakcie sesji, na której pytanie zostało zgłoszone, zobowiązany jest udzielić odpowiedzi na piśmie w terminie 14 dni od daty otrzymania pytania". W uchwale nr [...] w zdaniu drugim powołanego przepisu określono, że: "Jeżeli nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi na piśmie w terminie wskazanym w zdaniu poprzednim, podmiot zobowiązany jest do poinformowania o tym fakcie radnego, wskazując jednocześnie termin udzielenia odpowiedzi, który nie może być dłuższy niż 30 dni od dnia otrzymania pytania". Uchwałą Nr [...] ze zdania drugiego powołanego przepisu usunięto sfomułowanie: "który nie może być dłuższy niż 30 dni od dnia otrzymania pytania". Wojewoda podniósł, że kwestię udzielania odpowiedzi na interpelacje i pytania zadawane przez radnych gminy reguluje art. 24 ust. 3-6 u.s.g. Zgodnie z art. 24 ust. 6 u.s.g. interpelacje i zapytania radnego składane są na piśmie do przewodniczącego rady, który przekazuje je niezwłocznie wójtowi. Wójt, lub osoba przez niego wyznaczona, jest zobowiązana udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania. Przepis określa więc termin na udzielenie odpowiedzi na pytanie zadane przez radnego. Wskazywanie w statucie innych terminów, niż wynikający z art. 24 u.s.g. termin na udzielenie odpowiedzi na pytanie radnego gminy, stanowi zatem modyfikację tegoż przepisu ustawy i w konsekwencji istotne jego naruszenie. Z kolei § 31 Regulaminu Rady Miasta [...] , zgodnie z uchwałą nr [...], otrzymał następujące brzmienie: "1. Członek komisji rewizyjnej podlega wyłączeniu z udziału w kontroli, jeżeli przedmiot kontroli może dotyczyć praw i obowiązków jego albo jego małżonka, krewnych lub powinowatych, 2. Członek komisji rewizyjnej może również być wyłączony z udziału w kontroli, jeżeli zachodzą okoliczności mogące wywołać wątpliwość co do jego bezstronności, 3. O wyłączeniu członka komisji rewizyjnej z udziału w kontroli rozstrzyga komisja rewizyjna". Zmiana treści § 31 Regulaminu Rady Miasta [...] wprowadzona uchwałą nr [...] polegała na usunięciu ustępu 1 ww. przepisu. W ocenie Wojewody postanowienie § 31 Regulaminu, w wersji przyjętej w ww. uchwale, istotnie narusza dyspozycję art. 25a u.s.g. Członkiem komisji rewizyjnej może być tylko radny gminy (miasta). W świetle przepisu art. 25a u.s.g., w przypadku kiedy głosowanie dotyczy interesu prawnego radnego, nie bierze on w nim udziału. Adresatem regulacji w u.s.g. jest wyłącznie radny gminy (miasta), zarazem zakres zakazu dotyczy wszystkich aktów podejmowanych przez organ gminy i jej komisje. Ustawa nie daje podstawy do wykluczania radnego w czynnościach komisji rewizyjnej, zatem pozostali radni będący członkami komisji rewizyjnej nie mogą decydować czy zachodzi podstawa konfliktu interesu innego jej członka i rozstrzygać o jego wyłączeniu z udziału w przeprowadzaniu kontroli. W przypadku konfliktu interesów radnego, jeżeli zachodzą wątpliwości co do jego bezstronności, radny winien się powstrzymać od udziału w czynnościach komisji rewizyjnej, na zasadach wynikających z art. 25a u.s.g. W związku z powyższym, zdaniem Wojewody, postanowienie § 31 Regulaminu przyjęte uchwałą nr [...], stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, iż na skutek zgłoszonych przez organ nadzoru uwag dokonała zmiany regulacji ust. 2 w § 18 Regulaminu Rady Miasta [...] będącego załącznikiem do Statutu Miasta [...] i usunęła określenie terminu na udzielenie odpowiedzi na pytanie radnego w sytuacji niedotrzymania terminu przez organ udzielający odpowiedzi. Obecna treść regulacji wskazuje jako zasadę 14-dniowy termin udzielenia odpowiedzi na pytanie, a w przypadku jego uchybienia - na konieczność poinformowania zainteresowanego o terminie udzielania odpowiedzi. Taka konstrukcja nie stanowi naruszenia obowiązującej regulacji, a jedynie przyczynia się do większej przejrzystości w działaniu organów. Wojewoda podnosząc ww. zarzut wskazał na obowiązujące regulacje ustawowe w zakresie terminu udzielania odpowiedzi na interpelacje i zapytania radnych, podczas gdy przedmiotowa regulacja dotyczy innej rodzajowo sytuacji. Mianowicie, w § 17 Regulaminu Rady Miasta [...] wskazano na uprawnienia radnych w związku z przysługującym im prawem do składania interpelacji i zapytań do burmistrza, natomiast w § 18 mowa jest o kierowanych na sesji pytaniach dotyczących pracy organów gminy, tj. rady lub burmistrza. Regulacja ta jest niezależna wobec prawa radnych do składania interpelacji i zapytań do burmistrza, a tym samym podnoszona przez Wojewodę sprzeczność z art. 24 ust 6 u.s.g. w tym miejscu nie występuje. Dalej organ podniósł, że nieuzasadnione jest stanowisko Wojewody w zakresie trzeciego z podniesionych zarzutów, a dotyczącego możliwości wyłączenia członka komisji rewizyjnej od czynności kontrolnych. Organ nadzoru wskazał na sprzeczność § 31 Regulaminu Rady Miasta [...] z art. 25a u.s.g. Po pierwsze, wskazana regulacja ustawowa dotyczy wyłączenia radnego od głosowania z uwagi na możliwy konflikt interesów, podczas gdy § 31 Regulaminu dotyczy dokonywania czynności kontrolnych a więc pewnych czynności faktycznych. Po drugie, skoro ustawodawca zdecydował się na odesłanie do materii statutowej zasad i trybu działania komisji rewizyjnej, to wprowadzenie w statucie zasad, według których swe uprawnienia ma realizować komisja rewizyjna nie stanowi naruszenia prawa, skoro sama regulacja statutowa nie dotyczy pozbawienia radnego prawa w głosowaniu w zakresie ograniczenia w wykonywaniu czynności kontrolnych. Natomiast samo głosowanie w tym zakresie może odbywać z uwzględnieniem art. 25a u.s.g., z czym jednak § 31 Regulaminu Rady Miasta [...] w żadnym stopniu nie stoi w sprzeczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." w związku z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] wniósł w skardze o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a pełnomocnik Rady Miasta [...] nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2492), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, tj. prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest jednak dopuszczalne po upływie ww. terminu. Upływ określonego w ustawie terminu nie wyłącza jednak kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokonuje jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1 - 3 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny wywołuje skutki od chwili jej podjęcia, tj. uchwalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego (ex tunc). W tej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności uchwały oznacza uznanie braku skuteczności stosowania tego od chwili jego wydania. Wskazać należy, że w państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi niższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 5341/21; publ. CBOSA). Zgodnie z § 18 ust. 1 Regulaminu Rady Miasta [...] , stanowiącego Załącznik nr 3 do Statutu Miasta [...] , radny może na każdej sesji wystąpić z pytaniem dotyczącym pracy rady lub burmistrza. Przepis § 18 ust. 2 zdanie pierwsze Regulaminu stanowi: jeśli podmiot, do którego zostało skierowane pytanie, nie może udzielić odpowiedzi w trakcie sesji, na której pytanie zostało zgłoszone, zobowiązany jest udzielić odpowiedzi na piśmie w terminie 14 dni od daty otrzymania pytania. W zaskarżonej uchwale nr [...] zdanie drugie § 18 ust. 2 Regulaminu otrzymało następujące brzmienie: "Jeżeli nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi w terminie wskazanym w zdaniu poprzednim, podmiot zobowiązany jest do poinformowania o tym fakcie radnego, wskazując jednocześnie termin udzielenia odpowiedzi". Kwestia udzielania odpowiedzi na interpelacje i zapytania zadawane przez radnych gminy uregulowana została w art. 24 ust. 3-6 u.s.g. Zgodnie z art. 24 ust. 3 u.s.g. w sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować interpelacje i zapytania do wójta. Interpelacja dotyczy spraw o istotnym znaczeniu dla gminy. Interpelacja powinna zawierać krótkie przedstawienie stanu faktycznego będącego jej przedmiotem oraz wynikające z niej pytania (ust. 4). Zapytania składa się w sprawach aktualnych problemów gminy, a także w celu uzyskania informacji o konkretnym stanie faktycznym. Przepis ust. 4 zdanie drugie stosuje się odpowiednio (ust. 5). Interpelacje i zapytania składane są na piśmie do przewodniczącego rady, który przekazuje je niezwłocznie wójtowi. Wójt, lub osoba przez niego wyznaczona, jest zobowiązana udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania (ust. 6). Jak trafnie wskazał Wojewoda powołany przepis określa termin na udzielenie odpowiedzi na zapytanie przedstawione przez radnego. Dopuszczenie w statucie możliwości udzielenia odpowiedzi w innym (nieokreślonym) terminie, niż wynikający z art. 24 ust. 6 u.s.g. termin na udzielenie odpowiedzi na pytanie radnego, stanowi nieuprawnioną modyfikację ww. przepisu ustawy i w konsekwencji istotne jego naruszenie. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Rady Miasta zawartym w odpowiedzi na skargę, że regulacja z § 18 ust. 2 Regulaminu jest niezależna wobec prawa radnych do składania interpelacji i zapytań do burmistrza w sytuacji, gdy zgodnie z § 18 ust. 1 Regulaminu radny może wystąpić również z pytaniem dotyczącym "pracy burmistrza". Wówczas "podmiotem", o którym mowa w § 18 ust. 2 Regulaminu i na którym spoczywa obowiązek udzielenia odpowiedzi, jest w istocie burmistrz. Termin na udzielenie odpowiedzi na pytanie skierowane do burmistrza określa art. 24 ust. 6 u.s.g. Termin ten, jak zauważa się w piśmiennictwie, ma charakter instrukcyjny (B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III; WKP 2021). Przepis § 31 Regulaminu Rady Miasta [...] , w brzmieniu nadanym uchwałą nr [...] stanowi: "1. Członek komisji rewizyjnej może być wyłączony z udziału w kontroli, jeżeli zachodzą okoliczności mogące wywołać wątpliwość co do jego bezstronności, 2. O wyłączeniu członka komisji rewizyjnej z udziału w kontroli rozstrzyga komisja rewizyjna". Zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewody, że zapis § 31 Regulaminu w brzmieniu nadanym ww. uchwałą - istotnie narusza art. 25a u.s.g., zgodnie z którym radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Jak podkreśla się w piśmiennictwie ratio legis art. 25a u.s.g. jest potrzeba zapobiegania wszelkim sytuacjom wykorzystywania mandatu radnego do jego prywatnych celów, niezależnie czy ich rezultatem ma być przysporzenie majątkowe, czy jakakolwiek inna korzyść. Radny, zgodnie z art. 23 u.s.g., obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Przede wszystkim chodzi tu o interes mieszkańców jednostki samorządowej, któremu powinny być podporządkowane wszelkie działania władz samorządu terytorialnego. Dobro to ma charakter nadrzędny. Jego realizacja obowiązuje radnego także wówczas, gdy zachodzi sprzeczność między tym dobrem a innymi dobrami, w tym dobrem powszechnym lub indywidualnym dobrem poszczególnych mieszkańców gminy (A. Rzetecka-Gil, Samorząd gminny. Komentarz do przepisów o charakterze antykorupcyjnym; LEX/el. 2015). Oczywistym jest, że członkiem komisji rewizyjnej może być tylko radny gminy (miasta). W świetle przepisu art. 25a u.s.g., w przypadku kiedy głosowanie dotyczy interesu prawnego radnego, nie bierze on w nim udziału. Jakkolwiek adresatem regulacji w u.s.g. jest wyłącznie radny gminy (miasta), to zakaz dotyczy wszystkich aktów podejmowanych przez organ gminy i jej komisje. Rację ma więc Wojewoda twierdząc, że ustawa o samorządzie gminnym nie daje więc podstaw do wykluczania radnego z czynności komisji rewizyjnej. Jednocześnie pozostali radni będący członkami komisji rewizyjnej nie mogą decydować czy zachodzą okoliczności mogące wywołać wątpliwość co do bezstronności radnego i rozstrzygać o jego wyłączeniu z udziału w przeprowadzaniu kontroli. W przypadku, gdy zachodzą wątpliwości co do jego bezstronności, radny winien się powstrzymać od udziału w czynnościach komisji rewizyjnej, na zasadach wynikających z art. 25a u.s.g. Podkreślić należy, że przepis 25a u.s.g. podlega ścisłej wykładni, ponieważ ustanawia zakaz określonego działania. Ex lege zakaz działania radnego obejmuje jedynie udział w głosowaniu, natomiast nie zezwala na odsunięcie radnego od pracy w komisji; nie obejmuje innych form udziału w danej sprawie, takich jak dyskusja nad sprawą, dostarczanie argumentów na rzecz konkretnego stanowiska komisji (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 60/21; publ. CBOSA). W świetle powyższego stwierdzić należy, że § 31 Regulaminu Rady Miasta [...] w brzmieniu nadanym zaskarżoną uchwałą stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 25a u.s.g. Określając zasady i tryb działania komisji rewizyjnej w statucie gminy (art. 18a ust. 5 u.s.g.) rada gminy musi czynić to tak, aby nie zmieniać reguł wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy i działać w granicach ustawowych kompetencji. Podsumowując stwierdzić należy, że organ stanowiący samorządu terytorialnego w swej działalności uchwałodawczej związany jest zasadą legalizmu, wynikającą z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że organ ten ustanawia akty prawa miejscowego na obszarze jego działania na podstawie obowiązującego prawa i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Istotne naruszenie obowiązujących przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności art. 24 ust. 6 oraz art. 25a u.s.g., musiało zatem skutkować uwzględnieniem skargi. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 119 pkt 2 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w stawce minimalnej, Sąd postanowił, w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.