II SA/Wa 2045/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 13 ust. 6 i 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 48d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 z późn.zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. R. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. orzekającej o odmowie wypłaty A. R. świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia 1 stycznia 2014 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia terminu, od kiedy stronie nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego i w tym zakresie orzekł, że A. R. nie przysługuje świadczenie mieszkaniowe, a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 26 sierpnia 2013 r. A. R. wystąpił z wnioskiem do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Z treści przedmiotowego wniosku wynikało, iż ww. żołnierz został wyznaczony decyzją nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2013 r. na stanowisko służbowe w Jednostce Wojskowej Nr [...] w miejscowości [...] od [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] lipca 2016 r. W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego wniosku Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. zawiadomił wnioskodawcę, że został on umieszczony na wykazie żołnierzy zawodowych do wypłaty świadczenia mieszkaniowego od miesiąca 12/2013, przyjmując za datę rozpoczęcia wypłaty 1 sierpnia 2013 r. (zawiadomienie przesłano stronie przy piśmie nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.). Następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] decyzją nr [...] z dnia z [...] kwietnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 13 ust. 6 w zw. z art. 48d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2010 r. Nr 206 , poz. 1367 z późn. zm.) oraz art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.) odmówił wypłaty A. R. świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia 1 stycznia 2014 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż podjął wypłatę świadczenia mieszkaniowego od dnia 1 sierpnia 2013 r., którą kontynuował do dnia 31 grudnia 2013 r. W związku jednak z wątpliwościami dotyczącymi uprawnienia do świadczenia mieszkaniowego dla żołnierzy wyznaczonych na stanowisko służbowe poza granicami kraju Prezes WAM wydał w dniu [...] stycznia 2014 r. wytyczne (pismo nr [...]), w którym rozstrzygnął przedmiotową kwestię. Organ wyjaśnił, iż w związku z wyznaczeniem A. R. do pełnienia zawodowej służby poza granicami państwa przysługują mu uprawnienia i świadczenia, o których mowa art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w tym prawo do przebywania w miejscu pełnienia służby wraz z małżonkiem i dziećmi; prawo do nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym, wraz z niezbędnym umeblowaniem i wyposażeniem albo prawo do równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokalu mieszkalnego, odpowiednio do zajmowanego stanowiska służbowego oraz liczby uprawnionych i przesiedlonych członków rodziny; prawo do ryczałtu na pokrycie niektórych świadczeń związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego. Przepis ten jako przepis szczególny normuje zatem materię zakwaterowania tych spośród żołnierzy, którzy zostali wyznaczeni lub skierowani do służby poza granicami kraju w sposób kompleksowy, z wyłączeniem przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Ponadto organ podniósł, że - jak wynika z treści art. 48d ust. 2 i 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane przez dyrektora oddziału regionalnego właściwego miejscowo dla garnizonu, w którym żołnierz pełni służbę wojskową przez czas wykonywania obowiązków w danym garnizonie. Przepisy te stanowią podstawę prawną wypłaty świadczenia mieszkaniowego określając podmiot obowiązany do takiej realizacji. Brak przepisu kompetencyjnego nakładającego na konkretnego dyrektora oddziału regionalnego powyższy obowiązek w stosunku do żołnierzy przebywających poza granicami państwa, z wyłączeniem kontyngentów, czyni natomiast niemożliwym wypłatę świadczenia mieszkaniowego ze środków publicznych. Decyzja organu I instancji została doręczona stronie w dniu [...] maja 2014 r. na wskazany adres za granicą [...]. A. R. wniósł do Prezesa WAM odwołanie od powyższej decyzji. Odwołanie zostało nadane przez skarżącego w dniu [...] maja 2014 r. za pośrednictwem [...]. Prezes WAM postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. stwierdził niedopuszczalność powyższego odwołania, pozostawiając jednocześnie odwołanie bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie termin na złożenie odwołania nie rozpoczął biegu dla strony, gdyż decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie została mu skutecznie doręczona. Dopiero z dniem doręczenia stronie przez organ I instancji ww. decyzji, w trybie art. 40 § 4 K.p.a., na wskazany przez stronę adres pełnomocnika do doręczeń w kraju rozpocznie bieg 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. W dniu [...] sierpnia 2014 r. doszło do skutecznego doręczenia stronie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., w trybie art. 40 § 4 K.p.a. A. R. złożył odwołanie od przedmiotowej decyzji. Odwołanie zostało nadane w dniu [...] sierpnia 2014 r. za pośrednictwem [...]. Przesyłka została natomiast przekazana polskiej placówce pocztowej (UP W. [...]) w dniu [...] sierpnia 2014 r. W odwołaniu A. R. nie zgodził się z argumentacją Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...], że żołnierz wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami RP, traci uprawnienia mieszkaniowe wynikające z ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP pomimo wyraźnego zapisu ustawowego w art. 21 ust. 2 i braku wyłączenia w art. 21 ust. 6 oraz art. 21 ust. 8 tej ustawy. Ponadto wskazał, iż zważywszy na okoliczność pozostawania przez niego na ewidencji w [...], na zaopatrzeniu logistycznym w Dowództwie Garnizonu [...] oraz na zaopatrzeniu finansowym w Departamencie Administracyjnym MON, jedynym słusznym podmiotem mogącym zrealizować jego wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego jest Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...], jako organ właściwy dla garnizonu, w którym żołnierz pełni służbę. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w wyniku rozpoznania powyższego odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 13 ust. 6 i 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 48d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. w części dotyczącej ustalenia terminu, od kiedy stronie nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego i w tym zakresie orzekł, że A. R. nie przysługuje świadczenie mieszkaniowe, a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Natomiast w myśl art. 21 ust. 2 ww. ustawy prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Organ zwrócił jednocześnie uwagę na fakt, iż prawodawca dopuścił możliwość zrealizowania uprawnienia do zakwaterowania tylko w jeden z wymienionych sposobów -"w jednej z następujących form". Wynika więc z tego, że nie jest dopuszczalne realizowanie omawianego uprawnienia na dwa równoległe sposoby. Zwrócił też uwagę, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zawiera regulacje dotyczące zakwaterowania żołnierzy zawodowych, służących przede wszystkim na terenie kraju. Temu celowi przyporządkowane zostały przepisy o właściwości rzeczowej i miejscowej Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w kompetencji których leży realizacja prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych. Zaznaczył jednocześnie, że ustawodawca nie pozbawia żołnierza wyznaczonego do pełnienia służby poza granicami państwa zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Tę materię wyłącza jednak spoza zakresu działania Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, przyznając kompetencje do realizacji uprawnień mieszkaniowych takiego żołnierza innym organom określonym w ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz aktach wykonawczych tj. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U.2010.184.1237 z późn.zm.). W art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ustawodawca dał bowiem możliwość bezpłatnego zakwaterowania żołnierza zawodowego (wraz z rodziną) wyznaczonego do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami kraju. Zasady korzystania z tego zakwaterowania określono zaś w § 13 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, z którego wynika, że jego realizację zapewnia organ finansujący pełnienie służby poza granicami państwa, tj. Departament Administracyjny MON. Skoro zatem ustawodawca dał możliwość bezpłatnego zakwaterowania żołnierza z rodziną za granicą (w miejscu pełnienia służby) to korzystanie dodatkowo z jednej z form zakwaterowania (świadczenia mieszkaniowego) na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie znajduje w ocenie organu uzasadnienia. Zatem tym żołnierzom zawodowym nie jest zasadna wypłata świadczenia mieszkaniowego. Organ podkreślił przy tym, iż zbieg uprawnień do zakwaterowania z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i z ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP winien być w każdym przypadku oceniany indywidualnie, albowiem nawet formuła o zachowaniu wszelkich uprawnień zawarta w § 29 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego nie daje podstaw do korzystania przez żołnierza z dwóch uprawnień do zakwaterowania. Organ zaznaczył też, że środki na wypłatę świadczeń dla żołnierzy zawodowych pochodzą z budżetu państwa. Zatem również z tych względów nieuzasadnione jest korzystanie przez tego samego żołnierza z dwóch form zakwaterowania, jak wnosi skarżący, tj. nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym w państwie pełnienia służby i jednocześnie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Prowadziłoby to bowiem do podwójnego finansowania przez budżet państwa zakwaterowania żołnierza. Organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że skarżący w okresie od 1 sierpnia 2013 r. do 31 lipca 2016 r. został wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami państwa i w tym okresie nie pełnił służby w garnizonie położonym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Zaznaczył też, że strona nie kwestionuje tego, iż w czasie pełnienia tej służby korzysta z bezpłatnego zakwaterowania w kraju pełnienia służby. Zatem ma zapewnione warunki mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby. Tym samym – z punktu widzenia zupełności systemu prawnego – nie do zaakceptowania jest przychylenie się do wniosku skarżącego, który korzystając z finansowanego przez budżet państwa zakwaterowania poza granicami kraju, dodatkowo żąda, by Agencja wypłacała mu – jako realizację prawa do zakwaterowania – świadczenia mieszkaniowego pokrywanego z dotacji budżetowej. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, iż podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie organ I instancji błędnie ustalił termin, od kiedy stronie nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego rozstrzygając, że prawo to nie przysługuje począwszy od 1 stycznia 2014 r. Skoro jednak A. R. decyzją nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2013 r. został zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska na terenie Rzeczypospolitej Polskiej i wyznaczony z dniem 1 sierpnia 2013 r. na stanowisko służbowe – [...] tj. poza granicami kraju, to tym samym słusznym jest stwierdzenie, że prawo otrzymywania świadczenia mieszkaniowego przysługiwało stronie jedynie do dnia 31 lipca 2013 r. Stąd w tym zakresie należało decyzję uchylić i orzec co do istoty. Organ odwoławczy zaznaczył, iż w tej sytuacji organ I instancji po 31 lipca 2013 r. w sposób nieuprawniony wypłacał stronie świadczenie mieszkaniowe do dnia 31 grudnia 2013 r. Takim działaniem organ I instancji rażąco naruszył przepis art. 21 ust. 1 i 2 oraz 48d ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, bowiem w ww. okresie strona korzystała niezasadnie równolegle z dwóch form zakwaterowania, tj. nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym w państwie pełnienia służby i równolegle wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Zaskarżona decyzja organu I instancji w powyższym zakresie rażąco narusza zatem zarówno prawo – przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP – regulujące wypłatę świadczenia mieszkaniowego, które mają zastosowanie wyłącznie do żołnierzy wykonujących obowiązki w garnizonie położonym na terenie kraju - jak również interes społeczny, którym w niniejszym postępowaniu winno być jednakowe traktowanie żołnierzy, uprawnionych do realizacji przysługującego prawa do zakwaterowania tylko w jednej formie. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, powyższa okoliczność wyłącza zakaz reformationis in peius określony w art. 139 K.p.a. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. R. zarzucił organowi: I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 139 K.p.a., poprzez naruszenie zakazu nieorzekania na niekorzyść strony odwołującej i przyjęcie, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo i interes społeczny. II. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Zbrojnych RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie polegającą na przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania realizowane w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że prawo do zakwaterowania realizowane w jednej z trzech form przysługuje każdemu żołnierzowi z wyjątkiem żołnierzy, o których mowa w art. 21 ust. 6 i 8 ustawy zakwaterowaniu, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania tych przepisów wobec skarżącego; b) art. 48d ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 6 i 8 ustawy o zakwaterowaniu, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na rozszerzeniu katalogu enumeratywnie wymienionych przypadków przez ustawodawcę, kiedy żołnierz zawodowy traci prawo do zakwaterowania lub nie jest do niego uprawniony o pobyt żołnierza zawodowego za granicą. W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, powołując się na treść przepisów art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, skarżący wskazał, iż podstawowym uprawnieniem żołnierza zawodowego jest prawo do zakwaterowania przez czas pełnienia służby, które realizowane jest w sposób określony w ust. 2 art. 21. W art. 24 ust. 8 pkt 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ustawodawca wskazał natomiast, że Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia warunki przyznawania świadczeń żołnierzom wyznaczonym lub skierowanym do pełnienia służby poza granicami państwa oraz świadczeń przysługujących żołnierzom w związku z wyznaczeniem lub skierowaniem do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, mając na uwadze świadczenia przysługujące członkom rodzin żołnierzy przebywającym z nimi za granicą, z uwzględnieniem specyfiki wykonywanych zadań, zagrożeń dla zdrowia lub życia tych żołnierzy, a także istniejących w danym państwie warunków miejscowych, jak również zachowanie wszystkich uprawnień i świadczeń, jakie przysługują na podstawie przepisów obowiązujących wobec żołnierzy pełniących czynną służbę wojskową w kraju, oraz uwzględniając powstałe w tym czasie zmiany mające wpływ na te uprawnienia, z wyjątkiem świadczeń określonych w art. 68 ust. 1 i 2. W ocenie skarżącego z przywołanego przepisu wynika, że świadczenia związane z wyznaczeniem bądź skierowaniem żołnierza do pełnienia służby poza granicami państwa są świadczeniami dodatkowymi w stosunku do świadczeń otrzymywanych w kraju. Prawo do zakwaterowania na podstawie art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy pragmatycznej jest zatem prawem dodatkowym w stosunku do prawa wynikającego z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu i art. 69 ustawy pragmatycznej. Ponadto, zgodnie z § 29 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do art. 24 ustawy pragmatycznej, w czasie pełnienia służby poza granicami państwa żołnierz zachowuje wszystkie uprawnienia i świadczenia jakie przysługują mu na podstawie przepisów obowiązujących wobec żołnierzy pełniących czynną służbę w kraju, z uwzględnieniem powstałych w tym czasie zmian mających wpływ na te uprawnienia. W ocenie skarżącego w świetle przepisu art. 48d ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu , zważywszy na okoliczność pozostawania przez niego na ewidencji w [...], na zaopatrzeniu logistycznym w Dowództwie Garnizonu [...] oraz na zaopatrzeniu finansowym w Departamencie Administracyjnym MON, jedynym słusznym podmiotem mogącym zrealizować wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego jest Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...], jako organ właściwy dla garnizonu, w którym żołnierz pełni służbę. Zwrócił też uwagę, że ustawa o zakwaterowaniu w art. 21 ust. 6 i 8 wylicza enumeratywnie przypadki, kiedy żołnierz traci prawo do zakwaterowania albo ono mu nie przysługuje. Podkreślił, że on ani nie wykorzystał uprawnień określonych w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu ani też nie jest podmiotem żadnej z norm z art. 21 ust. 8 tej ustawy w związku z czym, nie wie dlaczego organy odmawiają mu należnego prawa do zakwaterowania realizowanego w formie świadczenia mieszkaniowego. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie nie wystąpiła też żadna z przesłanek uzasadniających odstąpienie przez organ II instancji od zawartego w art. 139 K.p.a. zakazu reformationis i n peius. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" oznacza bowiem wadę decyzji, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W niniejszej sprawie nie doszło natomiast do rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji, gdyż istnieją wątpliwości dotyczące wykładni przepisów o świadczeniu mieszkaniowym i czy jest ono należne żołnierzom pełniącym służbę za granicą, tym bardziej że takie świadczenia były im wypłacane. Jeżeli natomiast chodzi o naruszenie interesu społecznego skarżący podniósł, iż w niniejszym stanie faktycznym organ nie może powoływać się na zróżnicowanie sytuacji żołnierzy, bowiem inne uprawnienia przysługują żołnierzom pełniącym służbę w kraju a inny, poszerzony katalog uprawnień posiadają żołnierze pełniący służbę za granicą. Jest to spowodowane dodatkowymi wyrzeczeniami, z którymi taka służba jest związana. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Odnosząc się do argumentów skargi organ wskazał, iż ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP kreuje uprawnienia żołnierzy zawodowych, którym odpowiadają obowiązki organu, jednakże wybrana forma zakwaterowania musi mieć realne szansę wykonania przez właściwy organ, a w przypadku skarżącego takiej możliwości nie ma. Agencja nie może bowiem przydzielić lokalu czy internatu, albowiem nie posiada takiego zasobu za granicą, podobnie nie jest możliwa wypłata świadczenia mieszkaniowego, którego wysokość uzależniona jest od współczynnika dla danego garnizonu, albowiem oczywistym jest, że skarżący nie pełni służby w żadnym z polskich garnizonów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, jednakże w przypadku pełnienia służby poza granicami kraju właściwe w zakresie zakwaterowania są inne niż Agencja organy wojskowe - szef jednostki organizacyjnej finansującej pełnienie służby poza granicami państwa - § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa . W ocenie organu, nie można też zgodzić się z twierdzeniem, że uprawnienie do świadczenia mieszkaniowego wynika także z § 29 rozporządzenia wykonawczego do art. 24 ustawy pragmatycznej, albowiem przepis ten nie odnosi się do uprawnień z ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Ustawa ta przewiduje bowiem jednokrotną formę zakwaterowania dla żołnierza zawodowego, zaś zapis § 29 cyt. wyżej rozporządzenia jako aktu niższego rzędu nie może być z nią sprzeczny. Organ podkreślił jednocześnie, iż podwójne korzystanie przez żołnierzy wyznaczonych na stanowiska poza granicami państwa z form zakwaterowania przewidzianych w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych prowadziłoby do nieuprawnionego zróżnicowania żołnierzy zawodowych z punku widzenia miejsca pełnienia służby, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga A. R. zasługuje na uwzględnienie lecz z innych powodów niż podniesione w skardze, gdyż decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., co miało wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w następstwie wniosku A. R. z dnia 26 sierpnia 2013 r. o wypłatę świadczenia mieszkaniowego Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] najpierw pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. zawiadomił wnioskodawcę, że został on umieszczony na wykazie żołnierzy zawodowych do wypłaty świadczenia mieszkaniowego od miesiąca grudnia 2013 r., przyjmując za datę rozpoczęcia wypłaty 1 sierpnia 2013 r. i w wyniku tego wypłacono ww. świadczenie mieszkaniowe za okres od 1 sierpnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., a następnie decyzją nr [...] z dnia z [...] kwietnia 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] odmówił wypłaty A. R. świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia 1 stycznia 2014 r. Dokonanie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] czynności materialno-technicznej wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres od 1 sierpnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., oznaczało de facto pozytywne rozpoznanie wniosku w tym zakresie. Przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. była natomiast odmowa wypłaty świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia 1 stycznia 2014 r., a zatem tylko w tym przedmiocie mógł orzekać Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w następstwie wniesionego przez A. R. odwołania od tej decyzji. Przedmiotem decyzji organu odwoławczego może być bowiem jedynie sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w decyzji nr [...] z dnia [...] września 2014 r., uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] w części dotyczącej ustalenia terminu od kiedy stronie nie przysługuje wypłata świadczenia mieszkaniowego i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, wyszedł natomiast poza przedmiot rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji i orzekł, że A. R. nie przysługuje świadczenie mieszkaniowe. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej orzekł tym samym w przedmiocie odmowy przyznania A. R. świadczenia mieszkaniowego, co nie było przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, gdyż była nim tylko odmowa wypłaty świadczenia mieszkaniowego od wskazanej w decyzji organu I instancji daty. Powołany w decyzji organu odwoławczego przepis art. 138 § 1 pkt 2in principio K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Uchylając zaskarżoną decyzję w części i wychodząc w decyzji drugoinstancyjnej poza przedmiot rozstrzygnięcia organu I instancji Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej dopuścił się naruszenia powyższego przepisu. Uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, gdyż miało wpływ na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczy. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej rozpoznając sprawę ponownie w postępowaniu odwoławczym zobowiązany będzie, stosując się do powyższych wskazań Sądu, rozpoznać ją w tożsamym przedmiocie w jakim orzekał organ I instancji i wydać rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 § 1 lub 2 K.p.a. Należy jednocześnie zaznaczyć, że Sąd co do zasady za prawidłową uznał wykładnię przepisów prawa materialnego zaprezentowaną w decyzji organu odwoławczego. Przepis art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367) stanowi, że żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej, albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: 1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, 2) przydziału miejsca w internacie, 3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Treść powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż podstawowym uprawnieniem żołnierza zawodowego jest prawo do zakwaterowania przez czas pełnienia służby. W ust. 2 art. 21 ustawodawca wskazał zaś to, w jaki sposób prawo to może zostać zrealizowane. Należy też zwrócić uwagę, iż prawodawca dopuścił możliwość zrealizowania uprawnienia do zakwaterowania tylko w jeden z wymienionych sposobów "w jednej z następujących form". Wynika więc z tego, że nie jest dopuszczalne realizowanie omawianego uprawnienia na dwa równoległe sposoby. Przepis art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.) stanowi z kolei, że żołnierzom zawodowym wyznaczonym do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa przysługują w szczególności następujące uprawnienia i świadczenia: 1. prawo przebywania w miejscu pełnienia służby wraz z małżonkiem i dziećmi; 2. prawo do nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym, wraz z niezbędnym umeblowaniem i wyposażeniem albo prawo do równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokalu mieszkalnego, odpowiednio do zajmowanego stanowiska służbowego oraz liczby uprawnionych i przesiedlonych członków rodziny; 3. prawo do ryczałtu na pokrycie niektórych świadczeń związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego; 4. zwrot opłat związanych z nauką dzieci w szkole podstawowej, gimnazjum i szkole średniej; 5. zwrot niezbędnych, udokumentowanych kosztów leczenia w państwie, w którym pełni służbę, oraz kosztów leczenia uprawnionych i przesiedlonych członków rodziny. Skoro zatem skarżący pełni aktualnie służbę poza granicami kraju i w czasie pełnienia tej służby korzystała z bezpłatnego zakwaterowania w kraju pełnienia służby zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, to nie może równolegle korzystać z alternatywnego sposobu zaspokojenia "prawa do zakwaterowania" w postaci świadczenia mieszkaniowego. Prawo do zakwaterowania jest bowiem realizowane aktualnie wobec skarżącego w naturze, a więc w jednej z form przewidzianych w art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.