II SA/Wa 2046/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.) Sędziowie WSA Danuta Kania Andrzej Kołodziej Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie aktu mianowania w Służbie Celnej 1 stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2 zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Aktem mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w O., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168 poz. 1323) mianował J. P. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej. Powyższy akt mianowania został doręczony zainteresowanemu w dniu 30 listopada 2009 r. Pismem z dnia 29 grudnia 2010 r. J. P. złożył odwołanie od ww. decyzji, w którym wskazał, że w trakcie pełnienia służby, między innymi, zajmował w latach 1980-1989 stanowisko kierownika [...], w latach 1989-1992, będąc kierownikiem [...], pełnił obowiązki naczelnika [...] i następnie, w latach 1992-2000 był naczelnikiem [...], które to stanowiska służbowe związane były z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Zdaniem Odwołującego, ustawodawca nie wymaga, by stanowiska takie zajmowane były również w dniu wejścia w życie powołanej na wstępie ustawy o Służbie Celnej, zatem spełnia on ustawowe kryterium do mianowania na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania J. P. od aktu mianowania Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż Uchwałą z dnia 8 czerwca 2010 r. o sygn. akt II PZP 5/10 Sąd Najwyższy orzekł, iż rozstrzygnięcie co do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej podlega kontroli sądowoadministracyjnej z tym, że w zakresie, w jakim akt mianowania wydany na podstawie ww. artykułu dotyczy określenia korpusu służbowego. Powyższe stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach o sygnaturach akt, odpowiednio; II SAB/Wa 182/10 z dnia 7 października 2010 r. oraz II SAB/Wa 163/10 z dnia 14 października 2010 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 3 listopada 2010 r. Tym samym przesądzono ostatecznie, iż akt mianowania jest w istocie decyzją administracyjną. Organ wskazał, iż w myśl art. 107 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego decyzja powinna m.in. zawierać pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji w decyzji (akcie mianowania) nie zawarł pouczenia o sposobie zaskarżenia tego aktu, co mogło mieć wpływ na niekorzystne dla odwołującego nieskorzystanie z tego środka. Wady w zakresie braku lub nieprawidłowego pouczenia o środkach odwoławczych nie mogą, z woli ustawodawcy, szkodzić stronie. W przypadku, gdy organ administracji publicznej błędnie pouczył stronę, że od decyzji nie służy odwołanie, czy też w ogóle tego nie uczynił i strona nie wniosła odwołania, może skutecznie dopełnić aktu wniesienia odwołania w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa. Powyższe wynika z faktu, iż w takich przypadkach 14 dniowy termin na wniesienie odwołania na tę decyzję "nie biegnie". Zatem przyjmuje się, że gdy strona wnosi odwołanie, wnosi je skutecznie, jeżeli nawet uchybiła terminowi. Przechodząc natomiast na grunt podstawowej sprawy organ odwoławczy, powołując się na treść art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, wskazał, między innymi, iż w przypadku J. P. przepis ten nie mógł mieć zastosowania. Powołany przepis dotyczy bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 31 października 2009 r. Organ podał, że, jak wynika z akt osobowych J. P., w tej dacie zajmował on stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy starszego dyspozytora celnego. Wobec tego obowiązkiem organu było mianowanie odwołującego na określony stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 4 powołanej wyżej ustawy o Służbie Celnej. Organ wskazał jednocześnie, iż nie kwestionuje faktu zajmowania w przeszłości przez odwołującego się stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, co znajduje potwierdzenie w dokumentach zgromadzonych w jego aktach osobowych. Jednakże przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych uzależnia od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. Organ nie zgodził się z argumentacją strony, że użyty w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający jej wejście w życie. Wskazał, że przepis art. 223 ustawy umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe", a to oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Powołując się na zasady techniki prawodawczej podkreślił, że skoro przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Oznacza to zatem, że ustawodawcy nic chodziło w tym przypadku o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej. Mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy stanowiło awans. Na takie rozumienie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" wskazuje także wykładnia językowa. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez błędną jego wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy oraz dowolnym przyjęciu, że sformułowanie to oznacza, iż instytucja objęta art. 223 ust. 3 pkt 2 musiałaby istnieć faktycznie do dnia wejścia w życie ustawy, podczas gdyby ustawodawca chciał nadać temu przepisowi takie znaczenie wyraziłby to poprzez użycie zwrotu "bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy" lub "do dnia wejścia w życie ustawy" albo innego podobnie brzmiącego sformułowania, 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie: a) art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz art. 6 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach nr [...], jak i pisemne polecenie [...]; b) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że tylko wybrani funkcjonariusze w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej mogą zostać mianowani na stopień w korpusie oficerów młodszych zgodnie z art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej; c) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Ponadto zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, poprzez stwierdzenie nieważności skarżonego aktu prawnego w związku z wydaniem go z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się za pośrednictwem tegoż organu do organu II instancji w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji organu I instancji. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (wyr. NSA z dnia 6 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2028/97, LEX nr 48735) (v. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Omega nr 35/2009). W rozpoznawanej sprawie decyzja Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] listopada 2009 r. została doręczona skarżącemu w dniu 30 listopada 2009 r. dlatego też 14-dniowy termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 14 grudnia 2009 r. Po tym terminie objęta odwołaniem decyzja stała się ostateczna. J. P. odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w O. złożył dopiero w dniu [...] grudnia 2010 r. W świetle powyższego należy zauważyć, iż strona niewątpliwie nie dochowała terminu ustawowego do wniesienia odwołania. Tym samym jej czynność polegająca na złożeniu wymienionego środka odwołania nie mogła wywołać zamierzonego skutku, albowiem odwołanie, jako wniesione po terminie nie mogło wszcząć postępowania odwoławczego prowadzącego do wydania decyzji merytorycznej. Warunkiem skuteczności tej czynności procesowej jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje zaś bezskuteczność odwołania. Tymczasem organ, pomimo posiadanej wiedzy odnośnie uchybienia terminu rozpoznał odwołanie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. A zatem w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ rozpoznał środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, tym samym dokonał weryfikacji w zwykłym postępowaniu odwoławczym decyzji, od której nie przysługiwał już środek zaskarżenia. Bez znaczenia dla stwierdzenia powyższego faktu pozostaje okoliczność niepouczenia strony o sposobie zaskarżenia przedmiotowego aktu administracyjnego. Brak pouczenia strony o sposobie zaskarżenia decyzji nie zmienia bowiem faktu, że stała się ona ostateczna. Okoliczność braku takiego pouczenia uzasadnia natomiast ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia w trybie art. 58 k.p.a., oczywiście o ile zachodzą w analizowanym przypadku wszystkie przesłanki w tym przepisie przewidziane. Zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu znajduje oparcie w szeregu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy tutaj wskazać wyrok NSA z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1896/06, czy też postanowienie NSA z dnia 9 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1600/98, postanowienie NSA z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt III SA 382/97, wyrok NSA z dnia 27 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 792/96 czy postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 641/96. Na zacytowanie zasługuje teza wyroku NSA z dnia 1 lipca 1998 r., sygn. akt III SA 230/97, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Wprawdzie art. 112 k.p.a. stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, ale też nie może dawać tej stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Błędne pouczenie będzie stanowiło uzasadnienie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jeśli skarżący zechce z tej możliwości wzruszenia zaskarżonej decyzji skorzystać". Reasumując, podkreślić należy, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ rozpoznał środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, tym samym dokonał weryfikacji w zwykłym postępowaniu odwoławczym decyzji, od której nie przysługiwał już środek zaskarżenia. Takie działanie organu godzi w przewidzianą w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i pozwala na stwierdzenie, że decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w niniejszej sprawie nie doszło do uchybienia terminu do złożenia odwołania od aktu mianowania, albowiem akt mianowania nie zawierał pouczenia o odwołaniu, zatem zgodnie z art. 112 k.p.a. brak taki nie może szkodzić stronie, nie jest wystarczające. Organ myli tu pojęcie "złożenie odwołania w terminie" z pojęciem "uchybienie terminu do złożenia odwołania" oraz instytucją przywrócenia terminu. Przypomnieć należy, iż uchybienie terminu do złożenia odwołania jest w niniejszej sprawie bezsporne. Ponadto wskazać należy, że stosownie do art. 112 k.p.a., błędne pouczenie co do prawa wniesienia odwołania istotnie nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, jednakże nie można w ten sposób ani przyznawać stronie uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania administracyjnego, ani też usankcjonować nieistniejących zasad zaskarżania. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują bowiem organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy winny prawidłowo stosować. Natomiast twierdzenie organu, iż z uwagi na brak stosownego pouczenia w akcie mianowania do uchybienia terminu nie doszło jest nieprawidłowe i narusza wprost dyspozycję art. 129 § 2 k.p.a. Przepis ten z mocy prawa ustanawia 14-dniowy termin do złożenia odwołania. Brak stosownego pouczenia o odwołaniu nie spowodował zaś ustania mocy powyższej normy, a jedynie otworzył skarżącemu drogę do przywrócenia mu na jego wniosek terminu, który został uchybiony. Brak stosownego pouczenia o środkach odwoławczych nie stwarza możliwości złożenia przez stronę odwołania w każdym czasie, ale jedynie z zachowaniem zasad określonych w art. 58 i art. 59 k.p.a. Wykazane przyczyny nieważności zaskarżonej decyzji stanowią okoliczność przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Sąd nie mógł w tej sytuacji ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi ani oceniać w tym kontekście decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2011 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Sąd działał na podstawie 152 ww. ustawy.