II SA/Wa 2046/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Janusz Walawski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Izabela Kaliszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] września 2015 r., w zakresie jej pkt 1 oraz decyzję nr [...] z dnia [...] września 2015 r., w zakresie jej pkt 1, 2. oddala skargę w pozostałej części, 3. zasądza od Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz skarżącej L. K. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 16 w związku z art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., zwanej dalej "u.d.i.p.") i w związku z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1620 ze zm., zwanej dalej "u.z.f.n."), po rozpoznaniu wniosku L. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] września 2015 r. odmawiającą L. K. udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej: 1. danych osobowych znajdujących się w Informacji pokontrolnej z kontroli nr [...], 2. sprawozdań z realizacji projektu nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, iż wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. L. K. wystąpiła do Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, zwanego dalej "NCBR", o udostępnienie dokumentów dotyczących projektu pn. [...], nr [...] w ramach Priorytetu 2, Działania 2.3. Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013. zrealizowanego przez Instytut [...], m.in. (i) wniosku o przyznanie dotacji, (ii) sprawozdań z realizacji zadania, (iii) protokołów z kontroli audytów w okresie 2009-2012 r. Pismem z dnia [...] marca 2013 r., NCBR powołując się na art. 5 u.d.i.p. oraz 15 u.z.f.n., poinformowało wnioskodawczynię, że dokumenty, których udostępnienia się domaga stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Ponadto NCBR podniosło, że wnioski o dofinansowanie, jako dokumenty prywatne, nie stanowią informacji publicznej. Z uwagi na powyższe, wnioskodawczyni wniosła skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 581/13 zobowiązał Dyrektora NCBR do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej sprawozdań z realizacji zadania oraz protokołów z kontroli/audytów, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania oraz oddalił skargę w zakresie przekazania kserokopii wniosku o przyznanie dotacji. W ocenie WSA, żądane przez wnioskodawczynię sprawozdania z realizacji zadania i protokoły z kontroli/audytów są informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Jednocześnie WSA podniósł, że jeżeli żądana informacja stanowi – jak wskazano w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. – tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, to organowi przysługuje prawo do odmowy jej udostępnienia w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jak wskazał WSA, w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy lub na prywatność osoby fizycznej, organ ma więc potencjalną możliwość zabezpieczenia prawnie usprawiedliwionych interesów, jednak decydując się na odmowę udostępnienia informacji publicznej powinien wydać decyzję. Odnośnie wniosku o przyznanie dotacji WSA uznał argumentację NCBR, że są one dokumentami prywatnymi i jako takie nie mają waloru informacji publicznej. NCBR zaskarżyło powyższy wyrok w części odnoszącej się do zobowiązania NCBR do rozpoznania wniosku w zakresie udostępnienia (i) sprawozdań z realizacji zadania oraz (ii) protokołów z kontroli/audytów. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1395/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną NCBR, podnosząc, że WSA prawidłowo uznał dokumenty w postaci sprawozdań z realizacji zadań i protokołów z kontroli/audytów za informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. NSA wskazał przy tym, że jeżeli w ocenie NCBR dostęp do wnioskowanej informacji podlega ograniczeniu ze względu na okoliczności wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 15 ust. 1 u.z.f.n., to WSA prawidłowo wskazał na zastosowanie formy decyzji określonej w art. 16 u.d.i.p. W wykonaniu wyroku, NCBR ponownie rozpoznało wniosek z dnia [...] lutego 2013 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej w postaci sprawozdań z realizacji zadania oraz protokołów z kontroli/audytów i decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. odmówiło udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej (i) danych osobowych znajdujących się w Informacji pokontrolnej z kontroli nr [...] oraz (ii) sprawozdań z realizacji projektu nr [...]. Wnioskodawczyni wniosła ponownie o udostępnienie danych osobowych znajdujących się w Informacji pokontrolnej z kontroli nr [...] oraz sprawozdań z realizacji projektu nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ stwierdził, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji nr [...] jest prawidłowe i podtrzymał zawarte w nim rozważania dotyczące podstawy odmowy udostepnienia danych osobowych znajdujących się w Informacji pokontrolnej z kontroli nr [...] (z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych) oraz sprawozdań z realizacji projektu nr [...] (z uwagi na tajemnicę ustawowo chronioną, tj. tajemnicę przedsiębiorstwa). W ocenie organu żądanie wnioskodawczyni w powyższym zakresie dotyczy informacji podlegających ochronie i informacje te nie mogły zostać udostępnione z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Odnosząc się do odmowy udostępnienia danych osobowych znajdujących się w Informacji pokontrolnej nr [...] wskazał, iż prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniom, a jednym z nich jest prywatność osoby fizycznej – ograniczenie wprost wskazane w art. 5 ust. 2 in principio u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie NCBR udostępniło informację publiczną, tj. informację pokontrolną nr [...] i podjęło stosowne kroki w celu ochrony danych osobowych stanowiących dobra prawnie chronione. W sytuacji gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, prawo do informacji publicznej bezsprzecznie powinno podlegać ograniczeniu. NCBR nie mogło udostępnić danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej i zobowiązane było ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznaczało udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych. W oparciu o stanowisko sądów administracyjnych w podobnych sprawach, NCBR chcąc chronić dane osobowe znajdujące się w Informacji pokontrolnej nr [...], miało możliwość poprzestania jedynie na anonimizacji dokumentu podlegającego udostępnieniu, bez konieczności wydawania w tym zakresie decyzji. Organ wskazał, iż stosownie do art. 5 ust. 2 in fine u.d.i.p., ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, jak również nie dotyczy przypadku gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa ochrony swojej prywatności. NCBR nie posiada informacji, czy pracownicy Instytutu [...] wskazani w Informacji pokontrolnej z kontroli nr [...] byli osobami, o których mowa w art. 5 ust. 2 in fine u.d.i.p., jak również jakoby pracownicy Instytutu [...] wskazani w Informacji pokontrolnej z kontroli nr [...] zrezygnowali z przysługującego im prawa ochrony swojej prywatności. W świetle powyższego, zasadna jest odmowa udostępnienia wnioskodawczyni informacji publicznej w części dotyczącej danych osobowych znajdujących się w Informacji pokontrolnej nr [...]. W odniesieniu do odmowy udostępnienia sprawozdań z realizacji projektu nr [...] organ wskazał, że inne tajemnice ustawowo chronione, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., to tajemnice zawarte w ustawach, które ze względu na wagę przedmiotu regulacji, posiadają unormowania ograniczające dostęp do pewnych danych. Zasadnie w decyzji nr [...] za inną tajemnicę ustawowo chronioną uznano sprawozdania z realizacji projektu nr [...] , podlegające ochronie na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Stosownie do art. 115 ust. 1 tej ustawy wnioski, recenzje, umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę stanowią tajemnicę przedsiębiorstw w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zatem u.z.f.n. wprost uznaje za tajemnicę ustawowo chronioną, tj. tajemnicę przedsiębiorstw, raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę. Stosownie do art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej ograniczenie dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Takie właśnie ustawowe ograniczenia statuują wyżej przywołane przepisy art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 15 ust. 1 u.z.f.n. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w przypadku, gdy istnieje konieczność ochrony konstytucyjnych wartości i dóbr, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Jeżeli więc z uwagi na inną tajemnicę ustawowo chronioną lub z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej i tajemnicy przedsiębiorcy informacja publiczna nie może zostać udostępniona, zasadne jest wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia z uwagi na treść art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. K. zarzuciła zaskarżonej decyzji Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki, art. 33 oraz art. 35 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241), poprzez nieudzielenie informacji publicznej, wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty i wskazała, że zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w przedmiotowej sprawie kopie protokołów z kontroli/audytów realizowanych przez beneficjenta zadania finansowego ze środków przyznanych przez Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, stanowią dokumenty wytworzone przez NCBR, jako jednostkę wykonującą zadania publiczne. Z powyższego wynika, że protokoły ujęte w postaci informacji pokontrolnej stanowią dokumenty wytworzone przez NCBR. Podmiot ten jest jednostką sektora finansów publicznych, tj. agencją wykonawczą, która realizuje zadania publiczne. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że konieczna była anonimizacja danych osobowych pracowników wskazanej jednostki. Dokument w postaci Informacji pokontrolnej został wytworzony przez podmiot wykonujący zadania publiczne i jego pracownicy powinni liczyć się z ingerencją w ich prywatność. Zdaniem strony skarżącej, Dyrektor NCBR dokonał też błędnej wykładni art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki. Przepis art. 15 ust. 1 nie stanowi samoistnej podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jeżeli zatem organ zamierzał powołać się na wskazany przepis, to winien był zbadać sprawę pod kątem istnienia przesłanek zawartych w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż zarzuty skargi nie są zasadne. Pismem z dnia 7 kwietnia 2016 r. Stowarzyszenie [...] w W. zgłosiło swój udział w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 25 § 4 i art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stowarzyszenie wskazało, że przyłącza się do zarzutów podniesionych w skardze L. K. Wskazano na naganność postępowania organu, bowiem z powodu rozstrzygania jego wątpliwości na rzecz nie udostępniania informacji publicznej postępowanie trwa już ponad 3 lata. Podniesiono również, iż organ błędnie przyjmuje zakres ochrony wskazany art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki. Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuścił Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga w zakresie, w jakim kwestionuje odmowę udostępnienia danych osobowych znajdujących się w Informacji pokontrolnej z kontroli nr [...], jest zasadna. Sąd zapoznał się z przedmiotową Informacją i stwierdził, iż znajdują się w niej dane osób wchodzących w skład rady naukowej, która zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Instytutach badawczych (Dz. U. z 2016 r., poz. 371), jest organem Instytutu. Nie może budzić wątpliwości, że osoby te pełnią funkcje publiczne i w stosunku do tych osób nie znajduje zastosowania ograniczenie prawa do informacji publicznej przewidziane w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odniesieniu do pozostałych, wskazanych w Informacji pokontrolnej osób, będących pracownikami Instytutu [...] organ nie badał i jak wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie posiada informacji, czy wskazani pracownicy Instytutu, byli osobami, o których mowa w art. 5 ust. 2 in fine ustawy o dostępie do informacji i czy zrezygnowali z przysługującego im prawa ochrony prywatności. Tymczasem na organie podejmującym decyzję o odmowie udostępnienia informacji z uwagi na prywatność osób fizycznych, obowiązek taki spoczywa. W myśl bowiem wskazanego wyżej przepisu art. 5 ust. 2 ustawy, prywatność osoby fizycznej nie jest chroniona, gdy chodzi o informację o osobach pełniących funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji albo gdy osoba rezygnuje z tego prawa. Brak ustaleń i ocen organu w tym zakresie nie pozwala Sądowi na dokonanie oceny zasadności rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji w części dotyczącej danych osobowych znajdujących się w Informacji pokontrolnej z kontroli nr[...] . Nie są natomiast zasadne zarzuty skargi kwestionujące decyzję w zakresie odmowy udostępnienia przez Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju sprawozdań z realizacji projektu nr [...] . Podstawę rozstrzygnięcia w tym zakresie stanowił przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia w 2010 r. o zasadach finansowania nauki (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1620 ze zm.), który stanowi, iż wnioski, recenzje, ustawy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę stanowią tajemnicę przedsiębiorstw w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Dokumentom tym ustawa nadaje status tajemnicy przedsiębiorstwa bez żadnych uwarunkowań i ograniczeń czasowych. Kategorycznemu sformułowaniu art. 15 ust. 1 ustawy, nie towarzyszą żadne regulacje mogące dawać podstawę do zmiany statusu wskazanych w nim dokumentów. Jedynym uprawnionym do udostępnienia informacji o wynikach realizacji zadań finansowanych ze środków finansowanych na naukę, jest podmiot, który otrzymał środki finansowe na realizację tych zadań (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1082/15. W niniejszej sprawie, Sąd stwierdził, po zapoznaniu się z przedstawionymi przez organ sprawozdaniami z realizacji projektu, iż są to raporty, z realizacji zadań finansowych na naukę, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 wyroku oraz na podstawie art. 151 powołanej ustawy, oddalił skargę w pozostałej części. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy.