II SA/Wa 2046/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Lipiński po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie odwołał ze stanowiska Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis sądowy w kwocie 200 złotych (słownie dwieście). Pismem z dnia [...] października 2017 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odwołał M. S. ze stanowiska Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej, z dniem [...] października 2017 r. W podstawie prawnej pisma Minister wskazał art. 14 ust. 6 pkt 1) w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o kinematografii (Dz. U. z 2016 r. poz. 438, ze zm.) oraz pouczył M. S. o możliwości wniesienia do sądu pracy stosownego pozwu przeciwko Polskiemu Instytutowi Sztuki Filmowej, w terminie 21 dni od daty doręczenia dokumentu odwołania. Z załączonych do sprawy akt Ministerstwa wynika, iż Dyrektor M. S., reprezentując Instytut, w oficjalnym piśmie PISF z dnia [...] maja 2017 r. ([...]), skierowanym do Prezesa Stowarzyszenia [...] - C. J. D., wyraziła swoją prywatną, opinię odnoszącą się do Rządu Polskiego, którego przedstawicielem jest Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, używając w przywołanym piśmie zwrotów: "Sytuacja w Polsce jest znowu bardzo niebezpieczna", "Jest to przerażające jak szybko, możemy zwrócić się znowu ku absurdalnej cenzurze; prowadzonej przez ksenofobicznych nacjonalistów, schowanych w cieniu statuy Chrystusa, Króla Polski; wymazując Lecha Wałęsę z podręczników szkolnych i nazywając go zdrajcą". Z pisma Ministra z dnia [...] września 2017 r. do Przewodniczącego Rady PISF wynika, iż pismem z dnia [...] maja 2017 r. M. S. naraziła PISF na utratę wizerunku i uznania, jakim niewątpliwie Instytut cieszył się w środowisku kinematograficznym, jak również odniosła się do uczuć religijnych, dając przykład zaangażowania politycznego w sprawy, których z uwagi na realizowane przez PISF zadania nie powinna podejmować. M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargą na powyższe pismo odwołujące ją ze stanowiska Dyrektora PISF, traktując to pismo jako decyzję administracyjną (akt) Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i żądając jej uchylenia. Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego zarzuciła naruszenie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego jak i art. 14 ust. 6 ustawy o kinematografii. Uzasadniając właściwość sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej skargi, M. S. wskazała, iż akt odwołania ze stanowiska Dyrektora PISF ma podwójny charakter i dlatego jest możliwość objęcia go również kontrolą sądów administracyjnych, pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu o charakterze publicznoprawnym - jak akt odwołania dyrektora jednostki samorządowej (wyrok NSA z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1672/15). Skarżąca wskazała na (w jej mniemaniu) podobną sprawę, w której sąd administracyjny uchylił akt odwołania – wyrok WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 1820/16. Skarżąca argumentowała, iż o ile na gruncie przepisów Kodeksu pracy możliwe jest odwołanie (równoznaczne z wypowiedzeniem) bez podawania przyczyny odwołania, to w okolicznościach niniejszej sprawy - jako, że dotyczy ona Dyrektora PISF - zasada ta nie może mieć zastosowania ze względu na zamieszczenie w ustawie o kinematografii art. 14 ust. 6. Dlatego nie można przyjąć, że w okolicznościach niniejszej sprawy, doszło do zgodnego z prawem odwołania skarżącej - przed upływem kadencji, na którą została powołana - z uwagi na pominięcie obligatoryjnych elementów aktu administracyjnego, tj. bez wskazania okoliczności uzasadniających odwołanie/wypowiedzenie umowy o pracę - w kontekście treści art. 14 ust. 6 pkt. 1) ustawy. Nadto, takie rozwiązanie umowy o pracę pozbawia pracownika jakichkolwiek środków obrony. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej odrzucenie, albowiem żaden przepis prawa nie uzasadnia uznania, że odwołanie dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej jest aktem z zakresu administracji podlegającym kontroli sądu. Niniejsza sprawa nie dotyczy kontroli zarządzenia organu samorządu terytorialnego, czyli sformalizowanego aktu organu administracji samorządowej, podlegającego kontroli instancyjnej, a zatem podlegającego kontroli sądów administracyjnych. Jak to jednak wskazał NSA w uzasadnieniu postanowienia z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1672/15: "dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, że przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego". Podstawa do kontroli aktów administracji samorządowej znajduje się bezpośrednio w przepisach. Jak wskazuje orzecznictwo "Powołanie i odwołanie dyrektora instytucji kulturalnej oraz jego zastępcy przez organizatora będącego jednostką samorządu terytorialnego następuje w formie zarządzenia" (wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 295/09). W odniesieniu do samorządu województwa przywołuje się, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa natomiast w odniesieniu do samorządu gminnego orzecznictwo uznaje, że "z treści art. 90 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, nie można wywodzić, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi" (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2231/15). W niniejszej sprawie nie zachodzi możliwość odwoływania się do orzecznictwa sądów administracyjnych nie tylko z tej przyczyny, że tożsamych w treści, a stanowiących o formie odwołania dyrektora instytucji kultury przez ministra, nie zawierają żadne przepisy ustawowe, ale także dlatego, że w sprawie nie znajduje zastosowania ustawa z dnia z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Kwestie związane z powołaniem i odwołaniem dyrektora PISF reguluje ustawa o kinematografii. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa, zainicjowana skargą M. S. na odwołanie jej ze stanowiska dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Objęty skargą akt jest aktem z zakresu prawa pracy i wywołuje skutki wyłącznie z zakresu prawa pracy, jakkolwiek dotyczy kierowniczego i bardzo istotnego stanowiska w jednostce organizacyjnej w resorcie Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Dlatego skarga musi zostać odrzucona. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o kinematografii określa zasady wspierania twórczości filmowej i innej działalności w dziedzinie kinematografii oraz zasobów sztuki filmowej (art. 1). Państwo sprawuje mecenat nad działalnością w dziedzinie kinematografii, jako części kultury narodowej, polegający w szczególności na wspieraniu produkcji i promocji filmu, upowszechniania kultury filmowej oraz ochronie dziedzictwa kulturalnego w dziedzinie filmu (art. 3 ust. 1). W art. 6 ustawy zawarto zadania organów administracji rządowej w zakresie kinematografii, które realizuje minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Natomiast Polski Instytut Sztuki Filmowej został utworzony w celu wspierania rozwoju kinematografii (art. 7) i realizuje on zadania z zakresu polityki państwa w dziedzinie kinematografii (art. 8) oraz działa na podstawie ustawy i statutu (art. 11). Nadzór nad Instytutem sprawuje Minister (art. 10). Dyrektor Instytutu kieruje nim i reprezentuje go na zewnątrz (art. 13). Dyrektora Instytutu powołuje Minister na 5 letnią kadencję i może go także odwołać przed upływem kadencji (art. 14). Dyrektor Instytutu jest zatrudniany na zasadzie powołania (art. 14 ust. 5) z tym, iż art. 70 § 1 Kodeksu pracy nie ma tu zastosowania. Z analizy powyższych przepisów ustawy o kinematografii oraz przepisów Kodeksu pracy dotyczących powołania (art. 68 – art. 72, za wyjątkiem art. 70 § 1 ) wynika, iż akt powołania na stanowisko Dyrektora PISF kreuje stosunek pracy osoby powołanej. Z uwagi na treść art. 3 ust. 1 ustawy o kinematografii oraz zadania organów administracji rządowej w zakresie kinematografii, które realizuje Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (art. 6) - Dyrektor PISF musi realizować zakreślone przez rząd zadania państwa jako mecenasa twórczości filmowej i innej działalności w dziedzinie kinematografii oraz zasobów sztuki filmowej. Za realizacje tych zadań (czyli również zadań wykonywanych przez Dyrektora PISF) odpowiada Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego politycznie i parlamentarnie. Powyższe uwarunkowania wymagają aby Dyrektor PISF posiadał pełne zaufanie Ministra, co do realizacji powierzonych mu ustawowo zadań. Akt powierzenia stanowiska Dyrektora PISF jest zatem aktem powołania skutkującym nawiązanie stosunku pracy na czas określony kadencją, zgodnie z treścią art. 68 i nast. Kodeksu pracy oraz art. 14 ust. 2 ustawy o kinematografii. Na skutek tego aktu nie powstaje pomiędzy Dyrektorem Instytutu a Ministrem stosunek służbowy (administracyjny), ale powstaje pomiędzy wyżej wspomnianym Dyrektorem a Instytutem wyłącznie stosunek pracy, regulowany przepisami Prawa pracy zawartymi w Rozdziale III Oddział 1 Kodeksu Pracy i unormowaniami określonymi w art. 14 ustawy o kinematografii. Czynności prawnych nie należy oceniać wyłącznie po ich nazwie, ale po intencjach stron tych czynności i wyniku jaki miał zostać osiągnięty poprzez daną czynność w kontekście przepisów prawa. W przypadku, gdyby akt powierzenia stanowiska Dyrektora PISF miałby kreować stosunek służbowy, to należałoby wskazywać na konkretną służbę, do której można by ten stosunek przypisać. W takiej pragmatyce służbowej powinny być uregulowane prawa osoby powoływanej/zwalnianej, w szczególności, czy przysługuje jej prawo powrotu do służby w przypadku uchylenia aktu odwołania i w jakiem zakresie oraz prawo do uposażenie za czas faktycznego pozostawania poza służbą, a także określać formę aktu powołania, jako decyzję administracyjną. W tym zakresie porównaj wyrok SN z 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II UK 296/09), który rozróżnia powołanie skutkujące nawiązaniem stosunku pracy od powołania skutkującym nawiązaniem stosunku administracyjnego – służbowego. Takich przepisów wskazujących na istnienie stosunku służbowego w ustawie o kinematografii brak, a jest to jedyna obok Kodeksu pracy ustawa regulująca status Dyrektora PISF. Nie jest dopuszczalne załatwianie sprawy w formie decyzji administracyjnej bez wyraźniej podstawy prawnej do jej wydania. Natomiast w przypadku, gdy uregulowano jedynie podmiot władczy, zakres obowiązków osoby powołanej i jej funkcję, można wydać akt powołania/odwołania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy. Administracyjnoprawnego stosunku służbowego nie można domniemywać. Musi on wynikać nie tylko z konkretnego aktu powołania na dane stanowisko, ale także wiązać się ściśle z daną pragmatyka służbową, z uregulowaną hierarchią podległości służbowej. Natomiast dla nawiązania stosunku pracy na podstawie aktu powołania, wystarcza sam akt spełniający warunki podane w art. 68 i nast. Kodeksu pracy. W przypadku, gdy przepis szczególny nie przekazuje sprawy (w znaczeniu materialnym) do kompetencji organu administracji, to podlega ona rozpoznaniu przez sąd powszechny. Usytuowanie niniejszego aktu powołania Dyrektora Instytutu w zakresie Prawa pracy usuwa powyższe wątpliwości, gdyż regulację w tym zakresie w sposób wyczerpujący zawierają wyżej wskazane przepisy ustawy Kodeks pracy oraz uzupełniająca je norma art. 14 ustawy o kinematografii. Powyższe okoliczności przemawiają zatem przeciwko uznaniu, iż w drodze aktu powierzenia skarżącej stanowiska Dyrektora Instytutu został nawiązany stosunek administracyjnoprawny. Zarówno akt powołania Dyrektora Instytutu jak i akt jego odwołania, pomimo iż pochodzą od organu administracyjnego, którym niewątpliwie jest Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, nie stanowią decyzji administracyjnych w rozumienia Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego pismo odwołujące ze stanowiska nie musi zawierać charakterystycznego dla decyzji administracyjnej uzasadnienia faktycznego. Zgodnie z Kodeksem pracy wystarczające jest tu powołanie podstawy prawnej odwołania. Skoro powyższa argumentacja wyłączyła traktowania pisma (aktu) odwołania (co dotyczy także i powołania) jako decyzji administracyjnej, zbadać należy czy podstaw do kontroli przez sąd administracyjny tego aktu nie należy wywodzić z treści art. 3 § 2 pkt 4) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona skarżąca w swej argumentacji odwołuje się tu do podobieństwa z podobnymi stanowiskami kierowniczymi określonymi w ustawie z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r poz. 406 ze zm.). Jednakże niniejsza ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zakresie statusu stanowisk dyrektorskich jednostek kultury (np. dyrektora teatru, dyrektora muzeum) koresponduje odpowiednio z ustawami samorządowymi to jest albo z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) albo z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 814), czy z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486). Podobnie będzie w sytuacji odwołania przez organ założycielski dyrektora szkoły, z tym, iż w tym przypadku następuje zbieg sytuacji prawej regulowanej zarówno w ustawie samorządowej (tu o samorządzie gminnym) i ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59). W omawianych wyżej przypadkach jurysdykcja sądów administracyjnych wynika właśnie ze związku z konkretnymi ustawami samorządowymi (porównaj np.: wyrok NSA z 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 1672/15; postanowienie NSA z 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSA 2693/11; postanowienie NSA z 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 1672/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 4 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 363/17). W niniejszej sprawie wyraźnie należy podkreślić, iż kwestie związane z powołaniem i odwołaniem Dyrektora PISF reguluje ustawa o kinematografii (art. 14) oraz przepisy Kodeksu pracy dotyczące powołania. Brak jest tu jakiegokolwiek odniesienia do ustaw samorządowych. Dlatego słuszne jest twierdzenie Ministra, zawarte w odpowiedzi na skargę, odwołujące się do orzeczeń sądów administracyjnych w zakresie braku kognicji sądu administracyjnego do rozpatrzenia niniejszej skargi. NSA w uzasadnieniu postanowienia z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1672/15: wskazał, iż "dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, że przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego". W niniejszej sprawie takiej prawnej podstawy do kontroli przedmiotowego aktu brak. Podstawa do kontroli aktów administracji samorządowej znajduje się bezpośrednio w przepisach. Jak wskazuje orzecznictwo "Powołanie i odwołanie dyrektora instytucji kulturalnej oraz jego zastępcy przez organizatora będącego jednostką samorządu terytorialnego następuje w formie zarządzenia" (wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 295/09). W odniesieniu do samorządu województwa przywołuje się, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa natomiast w odniesieniu do samorządu gminnego orzecznictwo uznaje, że "z treści art. 90 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, nie można wywodzić, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi" (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2231/15). Zatem skarżącej, w związku z odwołaniem jej ze stanowiska Dyrektora PISF, przysługuje wyłącznie powództwo do właściwego sądu pracy o odszkodowanie wobec Instytutu. Z tych powodów nie jest prawidłowe twierdzenie skargi o pozbawieniu skarżącej, jako pracownika, braku jakichkolwiek środków prawnych obrony. Jak wynika ze zgromadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie materiału, skarżąca w tej sprawie skorzystała z instytucji powództwa do sądu pracy. Niezwykle cenne dla właściwego określenia granic sprawowania kontroli przez sądy administracyjne, również w zakresie zasady trójpodziału władzy, jest postanowienie WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 22/10 odrzucające skargę na akt Prezesa Rady Ministrów, odwołujący Szefa CBA. W sprawie Szefa CBA, tak samo jak w niniejszej sprawie, dotyczącej odwołania Dyrektora PISF, piastuni powyższych stanowisk nie uzyskali statusu funkcjonariusza. W obu tych przypadkach w drodze powołania powstał jedynie stosunek pracy. Jako przykłady zatrudnienia na podstawie powołania na mocy odrębnych od Kodeksu pracy przepisów wymienia się na ogół zatrudnienia osób pełniących funkcje organów administracji państwowej oraz zajmujących inne stanowiska kierownicze w administracji państwowej (patrz A.M. Światkowski, Kodeks pracy, Komentarz 2 wydanie , Wydawnictwo CH Beck, Warszawa 2006 str. 294). Przepisy odrębne od Kodeksu pracy to w niniejszej sprawie art. 14 ustawy o kinematografii. Dlatego w rozpatrywanej sprawie powołanie tak jak i odwołanie Dyrektora PISF stanowiło jedynie czynność z zakresu prawa pracy i wywoływało skutki w zakresie prawa pracy (porównaj: T. Romer, Stosunek pracy na podstawie powołania, Prawo pracy NR 7-8/2006). Kontrola przez sąd administracyjny aktu powołania/odwołania Dyrektora PISF stanowiłaby nieuprawnioną ingerencję władzy sądowniczej w imperium władzy wykonawczej – tu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Sąd administracyjny nie ma legalnych instrumentów do przeprowadzenia kontroli tego typu aktów, pochodzących od organów centralnych i dotyczących obsady ważnych stanowisk państwowych. Dokonując natomiast takiej kontroli, sąd administracyjny wkraczałby w zakres zastrzeżony dla parlamentu. Nadto, z uwagi na wyżej przedstawione cele ustawy o kinematografii (np. art. 1, art. 3) zastosowanie do stanowiska Dyrektora PISF, instytucji powołania, jest jak najbardziej uzasadnione. Stosunek pracy na zasadzie powołania jest najmniej sformalizowanym sposobem uregulowania sytuacji prawnej osoby powołanej. Takie rozwiązanie, przyjęte w ustawie o kinematografii jest uzasadnione, gdyż daje organowi powołującemu/odwołującemu – to jest Ministrowi - dużą swobodę w zakresie obsady danego stanowiska. To przecież na Ministrze Kultury i Dziedzictwa Narodowego spoczywa odpowiedzialność za cały resort, w tym za kinematografię (tu rozumianą jako zespół zadań wskazanych w ustawie o kinematografii). Przypomnieć tu nadto należy, iż zgodnie orzecznictwem w tego typu sprawach, dotyczących powołania nie jest możliwe przywrócenie odwołanej osoby do pracy (porównaj np. wyroki SN: z 27 kwietnia 2017 r., sygn. I PK 91/16; z 11 lipca 2017 r., sygn. I PK 201/16; z 21 marca 1997 r. sygn. I PKN 65/97 oraz uchwała 7 sędziów SN z 24 listopada 1992 r. sygn. I PZP 55/92). Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.