II SA/Wa 2046/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, , Adrianna Siniarska, Protokolant referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku H. K., decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288 z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawczyni została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] grudnia 2011 r. i ma prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem, odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej. Zgodnie z Informacją o przebiegu służby Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nr [...], H. K. pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia [...] sierpnia 1983 r. do dnia [...] października 1989 r. W Informacji zawarto uwagę o treści: "Urlop wychowawczy w okresie od dnia [...] października 1985 r. do dnia [...] września 1986 r. W dyspozycji Szefa WUSW w [...] w okresie od dnia [...] października 1986 r. do dnia [...] listopada 1986 r." Ustalono, że H. K. pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 6 lat i 2 miesięcy. Całkowity okres służby ww. wynosi 28 lat, 3 miesiące i 17 dni. Z kopii akt osobowych o sygn. [...] nie wynika, aby nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Ponadto z pisma Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] wynika, że strona rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Wskazują na to informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W materiałach Policji nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującej karach dyscyplinarnych oraz prowadzonych postępowaniach karnych lub karno-skarbowych. Jednocześnie poinformowano, że brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Organ, uzasadniając odmowę wyłączenia zastosowania wobec wnioskodawczyni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, odwołał się do treści tego przepisu, który przewiduje, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazał, że służba zainteresowanej pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 6 lat i 2 miesięcy. Całkowity okres służby wymienionej wynosi 28 lat, 3 miesiące i 17 dni, zatem strona ponad 22% całego okresu służby pełniła na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa, zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Zauważył, że świadczenie emerytalne wypłacane H. K. nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z poźn. zm.). Przy czym zaznaczył, że służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, iż służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby drugiej przesłanki analizowanego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg. Podano, że z informacji dotyczącej przebiegu służby wynika, iż H. K. w toku pełnionej służby nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe czy też odznaki/medale resortowe. Oznacza, to zdaniem organu, iż służba pełniona przez wnioskodawczynię nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi wymienioną na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno postawa i osiągnięcia strony w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, w ocenie Ministra, nie dowodzą, że przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawczyni ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Przebieg służby H. K. nie wskazuje, by została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", wynikająca z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem organu, zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał, nie daje podstaw do przyjęcia, że została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. K. zakwestionowała decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie oraz zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania w terminie wskazanym przez Sąd decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wyłączającej stosowanie wobec niej art.15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: a) naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, zwłaszcza pojęcia krótkotrwałości służby; b) naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a także zaniechanie ustalenia istotnych przyczyn rozstrzygnięcia, pozyskiwania zaufania obywateli, dążenia do prawdy obiektywnej, oraz swobodnej oceny dowodów w tym uniemożliwienia złożenia skarżącej wniosków dowodowych, skutkujące niewyjaśnieniem stanu faktycznego, w szczególności poprzez zaniechanie przesłuchania strony, w celu umożliwienia obrony przed formułowanymi wobec niej zarzutami; - art. 11 w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji, niedokonanie wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia oraz nieumotywowanie decyzji, a tym samym naruszenie zasady przekonywania. Zdaniem wnioskodawczyni, dokonana przez Ministra interpretacja przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej zdaje się być niespójna i nielogiczna, wychodząca dalece poza ramy słownikowej definicji rzetelności, odpowiadająca bardziej znaczeniu takich słów jak: wyjątkowy, ponadprzeciętny czy specjalny. Charakter pełnionej przez nią służby po 12 września 1989 r. - mimo braku świadczenia emerytalnego ze względu na pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu - niewątpliwie i wyraźnie wskazuje, iż można opisać ją ww. przymiotami, co zresztą zostało przez nią przytoczone, wskazując, oprócz faktu, iż służba w Policji oznacza ryzyko i możliwość zagrożenia zdrowia i życia każdego dnia (co również zostało przyznane przez Ministra w uzasadnieniu), ale również i konkretne, specyficzne przykłady takich obowiązków, jak m.in. szereg rutynowych czynności zawodowych na początku lat dziewięćdziesiątych, jak całonocne obserwacje prowadzone w trakcie działań operacyjnych, zabezpieczanie pielgrzymki papieża Benedykta XVI w Polsce w maju 2006 r., czy też uczestniczenie razem z funkcjonariuszami pionu kryminalnego w czynnościach operacyjnych prowadzonych w wyniku napadu na bank w [...]. Zwróciła uwagę, iż nigdy nie pełniła służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...], zastanawia się, czy jest to zwyczajna oczywista omyłka pisarska, czy też Minister oparł powyższe ustalenia na niewłaściwych podmiotach i informacjach. W przypadku potwierdzenia drugiego wariantu, uzasadnione zastrzeżenia budzić może reszta poczynionych w sprawie ustaleń odnośnie osoby skarżącej, jak i przebiegu jej służby. Argumentem przemawiającym za potwierdzeniem niniejszej tezy wydaje się być fakt, iż Minister dokonał złego wyliczenia okresu pełnienia służby przez skarżącą. Skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez organ wykładnią "krótkotrwałej służby" przed dniem 31 lipca 1990 r na rzecz tzw. "totalitarnego państwa". W opinii wnioskodawczyni, w jej sprawie spełnione zostało kryterium "krótkotrwałości służby", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Minister, wyliczając czas pełnionej przez nią służby, wskazał, iż na rzecz tzw. "totalitarnego państwa" miała się ona odbywać przez okres 6 lat i 2 miesięcy, przy czym całkowity okres służby wynosi 28 lat, 3 miesiące i 17 dni, skutkiem czego ponad 22% całkowitego czasu pełnionej służby miało mieć miejsce dla "totalitarnego państwa". Skarżąca kwestionuje ustalenia poczynione przez Ministra odnośnie długości i czasu tej służby, które w jej przekonaniu są ewidentnie zawyżone, nie uwzględniające rzeczywistego okresu jej trwania. Podała, że w Wydziale Paszportów w rzeczywistości nie pracowała od [...] maja 1985 r. (w tym dniu urodziło się dziecko skarżącej), z uwagi najpierw na urlop macierzyński, a później urlop wychowawczy, na których w tym czasie przebywała. Przed powrotem do pracy w Wydziale Paszportów była tylko 1,5 miesiąca w dyspozycji Szefa WUSW w [...]. Faktycznie czas jej pracy w Wydziale Paszportowym przedstawia się następująco: od [...] maja 1985 r. - urlop macierzyński, od [...]października 1985 r. do [...] września 1986 r. - urlop wychowawczy, od [...]października 1986 r. do [...] listopada 1986 r. w dyspozycji Szefa WUSW w [...]. Dlatego uważa, że rzeczywisty okres służby na rzecz "totalitarnego państwa" był krótszy o 18 miesięcy i wynosił 4 lata i 7 miesięcy, co istotne, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie podważa i nie neguje wyżej przedstawionych informacji, doliczając je mimo wszystko do okresu pełnienia przez nią służby. Oznacza to, iż skarżąca pełniła służbę na rzecz "totalitarnego państwa" nie przez 22% tylko 18%, a więc wyraźnie mniej niż przez 1/5 jej ogólnego trwania. Skarżąca wniosła ponadto o zbadanie zgodności z prawem materialnym skarżonej decyzji w aspekcie przekroczenia przez organ granic tzw. "uznania administracyjnego". Jednocześnie o zbadanie, czy w jej konkretnym przypadku nie złamano zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., tj. czy dokładnie wyjaśniono stan faktyczny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej. Czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Jej zdaniem, zaskarżana decyzja nie uwzględnia wyżej wskazanych kryteriów. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2020 r. skarżąca podtrzymała skargę i jednocześnie powołała się na najnowsze orzecznictwo NSA w sprawach dotyczących odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Użyty przez ustawodawcę w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Przy stosowaniu pojęcia nieostrego organ jest zobowiązany do wykazania poprawności jego rozumienia i przedstawienia przekonujących w tym zakresie argumentów. Organ powinien dokonać zatem doprecyzowania, skonkretyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, z tej racji, że organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy, czy służba H. K. przed 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała. Poza przywołaniem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia okresów służby pełnionej przez skarżącą, w tym na rzecz totalitarnego państwa, organ w istocie nie wyjaśnił kwestii przebywania w tym czasie przez skarżącą na urlopie macierzyńskim, a następnie wychowawczym uznając, iż w sprawie nie ziściła się przesłanka z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję. Punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby pełnionej przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", zdaniem Sądu, ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów, odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka ta nie została spełniona. Wymaga podkreślenia, że organ stwierdzając, iż w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" wskazał, jako jedyny argument, "brak wybitnych osiągnięć w służbie", które można by uznać za wyróżniające wnioskodawczynię na tle pozostałych funkcjonariuszy Policji, nie odnosząc się jednak do ustalonych okoliczności faktycznych, w tym wskazywanych przez skarżącą uwarunkowań, które jej zdaniem powinny zostać uwzględnione, jako szczególnie uzasadniony przypadek wyłączający stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W szczególności organ nie ustosunkował się do podnoszonych we wniosku przez skarżącą argumentów, że w istocie podanie o przyjęcie do służby złożyła w Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej, a nie w organach, o których mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, a z powodu braku wolnych miejsc została przyjęta na stanowisko referenta Wydziału Paszportów Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Po około dwóch latach urodziła syna i wykorzystała przysługujący jej urlop wychowawczy. Po powrocie do służby nadal pracowała, wykonując wyłącznie prace administracyjne związane z obsługą paszportową. Zaniechanie organu w powyższym zakresie czyni zaskarżoną decyzję wadliwą i obliguje Sąd do jej eliminacji z obrotu prawnego, ponieważ przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie ocenił bowiem ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby uznać, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uzasadnienie, wydanej w sprawie decyzji, nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W konsekwencji, rozstrzygniecie organu, w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, zostało wydane z naruszeniem granic uznania administracyjnego. Zwrócić również należy uwagę w kontekście tej sprawy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach do wyroków w sprawach o sygn. akt I OSK 1464/19 i sygn. akt I OSK 1690/19 (dostępnych: https://cbois.nsa.gov.pl), wskazał, że w przypadku ustalenia przez organ, iż działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki", obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu decyzji odmownej - byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie zaopatrzeniowej. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny, co do tego, czy sprawa skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł – na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. – w sentencji wyroku.