II SA/Wa 2048/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. L. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "Dyrektor IAS", "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Szef KAS przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje: Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. B. L. (dalej: "strona", "skarżąca") wystąpiła do Dyrektora IAS o wydanie zaświadczenia dla celów emerytalnych o okresach wykonywania zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4 - 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej lub służby w Służbie Celno-Skarbowej, zwanych zadaniami policyjnymi, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.), dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], Dyrektor IAS w [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wskazał, że do okresu, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) należy zaliczyć okres służby w statusie funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] maja 2017 r. - łącznie 3 miesiące według stanu na dzień [...] grudnia 2020 r. Natomiast okresów pełnienia służby w komórkach [...] oraz [...], z uwagi na charakter zadań określonych w zakresach obowiązków i uprawnień strony oraz opisach stanowisk służbowych, nie można uznać za realizację tzw. "zadań policyjnych" w rozumieniu ww. ustawy. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r., które wpłynęło do Izby Administracji Skarbowej w [...] dniu 9 lutego 2021 r., strona złożyła zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji zarzucając naruszenie: - art. 7, art. 8 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że posiadane przez organ ewidencje, rejestry i dokumenty osobowe nie dały podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści, - art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, który stanowi wprost, że zadania określone w ust. 1 ustawy wykonuje się m.in. prowadząc postępowania celne, podatkowe i administracyjne, - błędy w ustaleniu stanu faktycznego i nieuprawnione wnioski, co polegało na przyjęciu, że w komórkach: Wydział [...], Wydział [...] strona nie wykonywała zadań określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu zażalenia strona podniosła, iż organ niewłaściwie założył, że funkcjonariusz pełniący służbę w Wydziale [...] oraz Wydziale [...] nie wykonuje tzw. "zadań policyjnych". W konsekwencji organ wykluczył stronę z obszaru rozpoznawania, wykrywania, zapobiegania lub zwalczania przestępstw i wykroczeń, przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych oraz ścigania ich sprawców, pomimo nałożenia na stronę m.in. obowiązków przekazywania informacji wyznaczonym osobom w przypadku podejrzenia zaistnienia okoliczności wprowadzenia do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz finansowania terroryzmu, a także natychmiastowego powiadamiania bezpośredniego przełożonego o wystąpieniu zachowań niepożądanych i korupcyjnych. Obowiązki te wynikały wprost z kart zakresu obowiązków i uprawnień strony. Nadto podkreśliła, że wykonywanie przez nią tzw. "zadań policyjnych" potwierdzają zapisy znajdujące się w decyzjach Dyrektora IC w [...] i Szefa Służby Celnej oraz w kartach zakresu obowiązków i uprawnień, dotyczące m.in.: 1) realizacji zadań i obowiązków nałożonych przez Szefa Służby Celnej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. oraz decyzjami Dyrektora Izby Celnej w [...] w ramach zadań [...] powołanego w Izbie Celnej w [...] w obszarze obsługi i sprawozdawczości w zakresie przekazywania w systemie [...] informacji o wykrytych nieprawidłowościach i nadużyciach finansowych dotyczących tradycyjnych środków własnych Unii Europejskiej przekraczających kwotę 10.000 EURO oraz [...] Zespołu [...] odpowiedzialnego za wprowadzanie oraz aktualizowanie danych w systemie [...] powołanego w Izbie Celnej w [...], 2) prowadzenia postępowań mających na celu wszczęcie egzekucji administracyjnej w zakresie wyegzekwowania nieuiszczonych zobowiązań wynikających z nałożonych kar w drodze mandatów karnych oraz kar grzywien wymierzonych przez organy celne, 3) prowadzenia postępowań w przedmiocie umorzenia, rozłożenia na raty czy odraczania terminu płatności kar nałożonych w drodze mandatów karnych. Nadto strona podniosła, że od 15 lat koordynuje prace w systemie [...] i [...]. W 2006 r. została powołana przez Dyrektora Izby Celnej w [...] na [...] Zespołu ds. [...], następnie w 2015 r. na [...] Zespołu ds. [...], a w 2018 r. - zarządzeniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] - na [...] systemu [...]. Wskazała, że realizowane w tym zakresie zadania również przyczyniają się do prawidłowego wykonywania tzw. "zadań policyjnych". Motywując wymienione na wstępie postanowienie z dnia [...] marca 2021 r. Szef KAS powołał art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1 i 2 oraz art. 219 k.p.a. Wskazał, że strona domaga się wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przez co najmniej 5 lat zadań określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej lub w Służbie Celno-Skarbowej. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie nie dało jednak podstaw do potwierdzenia żądania strony, co znalazło wyraz w zaskarżonym postanowieniu. Dalej organ II instancji wskazał, że nabycie "wysługi emerytalnej", czyli 5-letniego okresu służby przy realizacji tzw. zadań policyjnych, o którym mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), uzasadnione jest szczególnymi warunkami pełnienia służby przez funkcjonariusza. Potwierdzeniem tego jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt K 39/13, uznał podobieństwo pewnych zadań Służby Celnej do zadań policyjnych. Trybunał Konstytucyjny, odwołując się do zadań Policji określonych w art. 1 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o Policji, stwierdził, iż "Funkcjonariusze Służby Celnej, którzy bezpośrednio rozpoznają, wykrywają, zapobiegają i zwalczają określone typy przestępstw i wykroczeń wykonują zadania podobne do ustawowych zadań funkcjonariuszy Policji". Trybunał wskazał jednocześnie, że "(...) podobieństwo wykonywanych zadań przekłada się na zakres faktycznie podejmowanych czynności i stopień narażenia życia i zdrowia". W ocenie Szefa KAS nie oznacza to jednak, że wszystkie zadania realizowane przez funkcjonariuszy celnych były zadaniami o charakterze policyjnym, nie istnieje w związku z tym obowiązek objęcia systemem zaopatrzenia emerytalnego każdego funkcjonariusza. W niniejszej sprawie tylko zadania realizowane przez stronę od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] maja 2017 r. w Służbie Celno-Skarbowej są zadaniami, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Dane, wynikające z dokumentów, w posiadaniu których jest organ, nie potwierdziły, że strona realizowała tzw. zadania policyjne również w pozostałych okresach służby w Służbie Celnej. Zatem ustalenia organu I instancji dotyczące odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez stronę treści są prawidłowe. Odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu Szef KAS wskazał, że zgłoszeniu w systemie [...] podlegał każdy przypadek ujawnienia, w toku wykonywanych czynności służbowych, nieprawidłowości lub nadużyć, w wyniku których kwota potencjalnego uszczuplenia cła albo innych należności przywozowych/wywozowych podlegających nadzorowi UE przekraczała równowartość 10.000 EURO. Dotyczyło to zarówno towarów przywożonych na terytorium Wspólnoty/Unii w sposób legalny (zgłoszonych do tzw. odprawy celnej, zgodnie z przepisami, z zastosowaniem właściwych dokumentów), jak również towarów przywożonych nielegalnie (przemycanych na terytorium Wspólnoty/Unii). W przedmiotowej sprawie istotne jest, że wszelkie ujawnienia takich nieprawidłowości dokonywane były poza udziałem funkcjonariuszy komórek [...] oraz komórek [...]. Właściwymi bowiem regulaminowo do przyjęcia, weryfikacji i oceny prawidłowości przyjmowanych zgłoszeń celnych były (i nadal są) oddziały celne, a w dalszej kolejności - już w toku postępowania celnego – komórki merytoryczne urzędów celnych (aktualnie: urzędów celno-skarbowych), które w przypadku ujawnienia przez oddział celny nieprawidłowości lub nadużyć, lecz niewydania przez ten oddział celny decyzji, były właściwe do przejęcia całości dokumentacji ujawnionej sprawy w celu przeprowadzenia stosowanego postępowania celnego i wydania rozstrzygnięcia m.in. w zakresie wysokości uszczuplonej kwoty należności przywozowych. Natomiast ujawnienia towarów nielegalnie wprowadzonych na obszar celny Wspólnoty/Unii dokonywali, co do zasady, funkcjonariusze komórki zwalczania przestępczości bądź także oddziałów celnych. To właśnie te komórki i pełniący w nich służbę funkcjonariusze celni brali bezpośredni udział w ujawnianiu nieprawidłowości i nadużyć związanych z importem/eksportem towarów objętych sprawozdawczością w ramach systemu [...], nie zaś funkcjonariusze komórek [...]. Jak wskazała strona w zażaleniu, jej rola w zakresie Tradycyjnych Środków Własnych UE w ramach pełnienia ww. funkcji (zastępstwa) w Izbie Celnej w [...] sprowadzała się do obsługi systemu [...], w tym wprowadzania i aktualizacji danych w tym systemie oraz sprawozdawczości w tym zakresie, co niewątpliwie wiązało się z koniecznością uzgadniania zapisów i nadzorowania terminowości dokonywanych zgłoszeń przez właściwe komórki urzędów celnych i izby celnej, dokonujące takich zgłoszeń (oddziały celne, komórki właściwe do prowadzenia postępowań celnych). Niemniej jednak, czynności te nie mogą być utożsamiane z tzw. zadaniami policyjnymi wykonywanymi w sposób bezpośredni. Zadania wykonywane przez stronę miały charakter wyłącznie wspomagający (pomocniczy) dla realizacji zadań policyjnych wykonywanych przez innych funkcjonariuszy i jako takie nie mogą być uznane za spełniające przesłanki z art. 12 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej (...). Zdaniem Szefa KAS, jako wykonywania ww. zadań policyjnych nie sposób również potraktować prowadzenia postępowań mających na celu wszczęcie egzekucji administracyjnej w zakresie wyegzekwowania nieuiszczonych zobowiązań wynikających z nałożonych kar w drodze mandatów karnych oraz grzywien wymierzonych przez organy celne, jak również postępowań w przedmiocie umorzenia, rozłożenia na raty czy odroczenia terminu płatności kar nałożonych w drodze mandatów karnych. Czynności te mają bowiem wtórny charakter względem zadań służących bezpośrednio rozpoznawaniu, wykrywaniu, zwalczaniu, zapobieganiu przestępstw i wykroczeń oraz przestępstw i wykroczeń skarbowych, jak również ściganiu ich sprawców. Zatem również w tym zakresie zarzuty strony nie zasługują na uwzględnienie. Jak wskazała sama strona, powołane przez nią zadania polegające na koordynacji prac prowadzonych w systemie [...] oraz [...] mogły "przyczyniać się" do prawidłowego wykonywania zadań policyjnych, nie stanowiły jednak ich bezpośredniej realizacji. Podobnie obowiązek natychmiastowego informowania bezpośredniego przełożonego o wystąpieniu zachowań niepożądanych i korupcyjnych nie może być utożsamiany z wykonywaniem zadań określanych mianem "rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń" w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej bądź art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Ponadto, wykonywanie zadań wynikających z decyzji i wytycznych Szefa Służby Celnej jest obowiązkiem, do realizacji którego zobowiązani byli wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej, a więc nie świadczy o bezpośredniej realizacji przez stronę skonkretyzowanych zadań policyjnych. Szef KAS zauważył również, że w zażaleniu strona podniosła, iż jako funkcjonariusz celny, który w związku z wykonywanymi zadaniami dowiedział się o popełnieniu przestępstwa, zobowiązana była stosować się do art. 304 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego oraz do niezwłocznego przekazania Dyrektorowi Izby Celnej informacji i dowodów w sprawie. Obowiązek ten wynikał z regulaminów organizacyjnych Izby Celnej w [...], wprowadzonych wymienionymi w zażaleniu decyzjami. Dokumenty te nie mają jednak charakteru zindywidualizowanego, zaś zapisy w nich zawarte nie znajdują odzwierciedlenia w kartach zakresu obowiązków i uprawnień bądź w innych dokumentach odnoszących się do strony, lecz dotyczą wszystkich funkcjonariuszy i pracowników Izby Celnej w [...]. Z tego względu nie mogą być wystarczające do wystawienia zaświadczenia potwierdzającego, że strona, w oparciu o ww. dokumenty, realizowała zadania policyjne. Zdaniem Szefa KAS, przyjęcie tak szerokiego rozumienia pojęcia "zadania policyjne" jak oczekuje strona, prowadziłoby de facto do stwierdzenia, że wszyscy funkcjonariusze pełniący służbę w Izbie Celnej w [...] realizowali takie zadania, co w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 marca 2015 r. (sygn. akt K 39/13), nie może być uznane za prawidłowe. Podsumowując Szef KAS stwierdził, że w świetle przedstawionych argumentów, nie było podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt wykonywania przez stronę zadań policyjnych przez okres 5 lat. W postępowaniu wykazano, iż nie ma dokumentacji, z której wynikałoby, że strona realizowała przez wskazany okres ww. zadania. Skoro zaświadczenie jest wydawane w oparciu o posiadaną przez organ ewidencję, rejestry i dane, których w niniejszej sprawie brak, to wniosek o wydanie zaświadczenia określonej treści nie mógł zostać załatwiony pozytywnie. Nie oznacza to jednak, że strona nie może w drodze innego postępowania, np. o uzyskanie prawa do emerytury, dowieść za pomocą dostępnych w tamtym postępowaniu środków dowodowych, że spełnia warunek, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Pismem z dnia 27 kwietnia 2021 r. B. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Szefa KAS z dnia [...] marca 2021 r. zarzucając naruszenie: 1) art. 218 § 1 i 2 k.p.a. poprzez: - twierdzenie, że w zasobach organów KAS nie ma dokumentów potwierdzających wykonywanie "zadań policyjnych", - błędną interpretację treści dokumentów uwzględnionych przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, co doprowadziło do błędnego uznania, iż skarżąca nie pełniła zadań, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), 2) art. 219 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że w rejestrach i zbiorach prowadzonych przez Dyrektora IAS w [...] nie znajdują się dokumenty potwierdzające wykonywanie przez skarżącą zadań, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), 3) treści rekomendacji wydanych przez Szefa KAS w postaci obowiązujących od dnia [...] kwietnia 2020 r. "Dobrych praktyk", co w konsekwencji doprowadziło do: - błędnego uznania, iż skarżąca nie pełniła tzw. zadań policyjnych, - bezpodstawnej odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącą służby przez 5 lat przy wykonywaniu zadań, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień oraz zobowiązanie do niezwłocznego wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez 5 lat przy wykonywaniu zadań, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). W motywach skargi skarżąca podniosła, że ustalenia dokonane przez organ I instancji, a następnie w całości przyjęte przez organ II instancji, są błędne. Dokumenty zgromadzone w prowadzonych przez organy zbiorach i rejestrach, przy rzetelnej ich analizie, powinny doprowadzić do przeciwnych wniosków niż stwierdzone w wydanych postanowieniach. Wskazała, że w kartach zakresu obowiązków i uprawnień: z dnia [...] września 2007 r. - pkt 22; z dnia [...] grudnia 2007 r. - pkt 23; z dnia [...] czerwca 2010 r. - pkt 21; z dnia [...] marca 2011 r. - pkt 20 widnieje zapis: "przestrzeganie wytycznych Szefa Służby Celnej w sprawie wdrożenia jednolitych procedur ograniczających możliwości zachowań korupcyjnych w Służbie Celnej". Natomiast w karcie zakresu obowiązków i uprawnień z dnia [...] listopada 2015 r. - pkt IV "Zakres odpowiedzialności" widnieje zapis: "natychmiastowe powiadamianie bezpośredniego przełożonego o wystąpieniu zachowań niepożądanych i korupcyjnych". Powyższe zapisy nie zostały przez organ uwzględnione w toku analizy dokumentacji skarżącej. Zadania te, choć nie mieszczą się wprost w zapisach art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mogą być uznane za tzw. zadania policyjne realizowane w ramach pełnionej służby w obszarze zapobiegania, wykrywania i przeciwdziałania przestępstwom w świetle dokumentu "Dobre praktyki" zatwierdzonego przez Szefa KAS w dniu [...] kwietnia 2020 r. Nadto skarżąca wskazała, że w kartach zakresu obowiązków i uprawnień znajdują się zapisy dotyczące: - informowania Naczelnika Wydziału oraz Głównego Księgowego o wszelkich nieprawidłowościach w procesie realizacji dochodów budżetowych, szczególnie w zakresie legalności operacji finansowych: (karty zakresu obowiązków i uprawnień z dnia: [...] maja 2005 r., [...] września 2007 r., [...] grudnia 2007 r., [...] czerwca 2010 r., [...] marca 2011 r. - Wydział [...]), - informowanie Głównego Księgowego o stwierdzonych zdarzeniach mogących mieć wpływ na naruszenie dyscypliny budżetowej oraz wszelkich nieprawidłowości w zakresie wykonywanych zadań (karta zakresu obowiązków i uprawnień z dnia [...] listopada 2015 r. - Wydział [...]). Skarżąca podkreśliła, że wszelkie nieprawidłowości zgłaszała na bieżąco Naczelnikowi Wydziału oraz Głównemu Księgowemu, a w przypadku zastępowania Naczelnika Wydziału - bezpośrednio Dyrektorowi Finansowemu i miały one swoje odzwierciedlenie w dokumentacji prowadzonej przez zlikwidowany w 2015 r. Dział [...]. W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2021 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści - nie naruszają prawa. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Podkreślić należy, że zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym, ponieważ nie jest oświadczeniem woli, lecz oświadczeniem wiedzy. Zaświadczenie potwierdza urzędowo istnienie określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (v. Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, a zatem nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego staż służby co najmniej 5 lat przy wykonywaniu zadań, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) oraz w Służbie Celno-Skarbowej (art. 12 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy), wykazał w sposób wyczerpujący, iż przeprowadzona analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji organu, nie potwierdziła istnienia dowodów (dokumentów), że skarżąca posiada ww. staż służby we wskazanym wymiarze. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy trafnie uznając zarzuty zażalenia za nieuzasadnione. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), emerytura policyjna przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia posiada 15 lat służby w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służbie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Celnej, Służbie Celno-Skarbowej lub w Służbie Więziennej, z wyjątkiem funkcjonariusza, który ma ustalone prawo do emerytury określonej w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, obliczonej z uwzględnieniem okresów służby i okresów z nią równorzędnych. W przypadku funkcjonariuszy Służby Celnej lub funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej dodatkowo wymagane jest posiadanie stażu służby co najmniej 5 lat: (1) przy wykonywaniu zadań określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej lub (2) służby w Służbie Celno-Skarbowej (ust. 2). Funkcjonariusz Służby Celnej lub funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej, który w dniu zwolnienia ze służby, przekształcenia albo wygaśnięcia stosunku służbowego osiągnął staż służby 15 lat, w tym co najmniej 5 lat, o których mowa w ust. 2, nabywa prawo do emerytury w dniu osiągnięcia tego wieku, niezależnie od przyczyny zwolnienia ze służby, wygaśnięcia czy przekształcenia stosunku służbowego (ust. 3). W myśl art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, do zadań Służby Celnej należy realizacja polityki celnej państwa w części dotyczącej przywozu i wywozu towarów, a w szczególności: rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych, przestępstw i wykroczeń związanych z przywozem i wywozem towarów oraz ściganie ich sprawców, w zakresie określonym innymi ustawami (pkt 4); rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń związanych z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony dóbr kultury oraz ochrony własności intelektualnej, a także przestępstw i wykroczeń związanych z wprowadzaniem na polski obszar celny oraz wyprowadzaniem z polskiego obszaru celnego towarów objętych ograniczeniami lub zakazami, w szczególności takich jak: odpady szkodliwe, substancje chemiczne, materiały jądrowe i promieniotwórcze, środki odurzające i substancje psychotropowe oraz broń, amunicja, materiały wybuchowe i technologie objęte kontrolą międzynarodową (pkt 5). Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, do zadań Służby Celnej należy realizacja polityki celnej w części dotyczącej przywozu i wywozu towarów oraz wykonywanie innych zadań wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności: rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń związanych z naruszeniem przepisów dotyczących wprowadzania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyprowadzania z jej terytorium towarów objętych ograniczeniami lub zakazami obrotu ze względu na bezpieczeństwo i porządek publiczny lub bezpieczeństwo międzynarodowe, w szczególności takich jak odpady, substancje chemiczne i ich mieszaniny, materiały jądrowe i promieniotwórcze, środki odurzające i substancje psychotropowe, broń, amunicja, materiały wybuchowe, prekursory materiałów wybuchowych podlegające ograniczeniom oraz towary i technologie o znaczeniu strategicznym (pkt 4); rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych oraz ściganie ich sprawców, w zakresie określonym w ustawie z dnia 10 września 1999 r. - Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.) (pkt 5); rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń przeciwko: a) zdrowiu, określonych w art. 55, 57, 61 i 66 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2016 r. poz. 224 i 437), b) dobrom kultury, określonych w art. 109 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) i w art. 53 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1506), c) prawom własności intelektualnej, określonych w art. 116 - 118 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 666 ze zm.) i w art. 305 ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1410 ze zm.), d) przyrodzie, określonych w art. 128 i art. 131 pkt 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.), e) środowisku, określonych w art. 183 § 2, 4, 5 i 6, w przypadku czynów, o których mowa w art. 183 § 2, 4 i 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2016 r. poz. 1137) oraz przeciwko wymiarowi sprawiedliwości, określonych w art. 244 Kodeksu karnego, w zakresie niestosowania się do zakazu wstępu do ośrodków gier i uczestnictwa w grach hazardowych, f) ograniczeniom obrotu towarami i technologiami o znaczeniu strategicznym, określonym w art. 33 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. o obrocie z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, a także dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 194 ze zm.) - oraz ściganie ich sprawców, jeżeli zostały ujawnione przez Służbę Celną (pkt 6). Uwzględniając powyższe organ I instancji stwierdził, i zaakceptował to stanowisko organ II instancji, że skarżąca wykonywała zadania policyjne w rozumieniu art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) przez okres 3 miesięcy, tj. od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] maja 2017 r. Organy nie znalazły jednak podstaw do uznania, że skarżąca realizowała ww. zadania przez okres co najmniej 5 lat. Potwierdziła to analiza akt osobowych (w tym zapisów w kartach zakresów obowiązków i uprawnień, treści udzielonych upoważnień, wniosków nagrodowych, wyróżnień, wniosków o awans w stopniu służbowym), analiza danych w systemach informatycznych, zapisy w systemie kadrowym oraz treść decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] wyszczególnionych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji (nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] z dnia [...] maja 2012, nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] z dnia [...] września 2016r.). W konsekwencji organ I instancji nie uznał za realizację zadań policyjnych okresu służby skarżącej od dnia [...] września 1999 r. do dnia [...] stycznia 2004 r., od dnia [...] stycznia 2004 r. do dnia [...] maja 2009 r., od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia [...] listopada 2015 r., od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] lutego 2017 r. w komórkach: [...] oraz [...] ze względu na charakter realizowanych zadań nie będących czynnościami bezpośrednio ukierunkowanymi na rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie, zwalczanie oraz ściganie sprawców przestępstw i wykroczeń oraz przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych (art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz w art. 2 ust. 1 pkt 4 - 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej). Z kolei organ II instancji w sposób przekonujący wyjaśnił z jakich powodów nie podzielił stanowiska skarżącej co do realizacji zadań policyjnych w ramach obowiązków związanych z obsługą systemu [...] (wprowadzeniem, aktualizowaniem danych oraz sprawozdawczością) oraz koordynacją prac prowadzonych w systemie [...] i [...] wskazując, że wykonywane przez skarżącą zadania miały charakter wspomagający (pomocniczy), a nie bezpośrednio związany z realizacją zadań określonych w art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Zatem w sytuacji, gdy posiadana dokumentacja nie potwierdziła, że skarżąca realizowała w ww. przedziałach czasowych zadania określone w ww. przepisach, brak jest podstaw do uznania, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Organ zatem zasadnie odmówił wydania skarżącej zaświadczenia o żądanej treści. Sąd podziela stanowisko organów, że nie wszystkie zadania realizowane przez funkcjonariuszy Służby Celnej są zadaniami o charakterze policyjnym i nie zawsze w związku z tym istnieje obowiązek objęcia ich systemem zaopatrzenia emerytalnego. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt 39/13 (publ. OTK-A 2015/3/27) stwierdził, że funkcjonariusze Służby Celnej, którzy bezpośrednio rozpoznają, wykrywają, zapobiegają i zwalczają określone typy przestępstw i wykroczeń wykonują zadania podobne do ustawowych zadań funkcjonariuszy Policji oraz, że to podobieństwo wykonywanych zadań przekłada się na zakres faktycznie podejmowanych czynności i stopień narażenia zdrowia i życia. Z tej racji Trybunał uznał, że sytuacja prawna funkcjonariuszy Służby Celnej, wykonujących zadania określone w art. 2 ust. 1 pkt 4 - 6 ustawy o Służbie Celnej, jest podobna do sytuacji prawnej funkcjonariuszy Policji. Tym samym przyjął, że nie znajduje konstytucyjnego uzasadnienia odmienne potraktowanie tej grupy funkcjonariuszy Służby Celnej względem funkcjonariuszy Policji w zakresie prawa do zaopatrzenia emerytalnego. W świetle powołanego wyroku Trybunału, to wykonywanie zadań o ściśle policyjnym charakterze, a nie fakt pozostawania w stosunku służbowym i realizacji wszystkich zadań powierzonych Służbie Celnej jest decydującym warunkiem niezbędnym do spełnienia przesłanek nabycia uprawnień emerytalnych. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w ramach struktur organizacyjnych Służby Celnej wyodrębnione były różne komórki organizacyjne, którym przypisane były zróżnicowane zadania. Niektóre z nich bezpośrednio realizowały zadania w zakresie rozpoznawania, wykrywania, zapobiegania oraz zwalczania przestępstw, inne zaś w sposób pośredni przyczyniały się do realizacji tych zadań. W świetle powyższego jako nieuzasadnione należy ocenić zarzuty skargi. W szczególności nie można zgodzić się ze skarżącą, że zadanie wymienione w załączonych do skargi kopiach Kart zakresu obowiązków i uprawnień (z dnia: [...] września 2007 r., [...] grudnia 2007 r., [...] czerwca 2010 r., [...] marca 2011 r.) w brzmieniu: "przestrzeganie wytycznych Szefa Służby Celnej w sprawie wdrożenia jednolitych procedur ograniczających możliwości zachowań korupcyjnych w Służbie Celnej" oraz zadanie wymienione w kopii Karty zakresu obowiązków i uprawnień z dnia [...] listopada 2015 r. pkt IV ppkt 10 w brzmieniu: "natychmiastowe powiadamianie bezpośrednio przełożonego o wystąpieniu zachowań niepożądanych i korupcyjnych" mają charakter zadań policyjnych w rozumieniu art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Ich realizacja nie polega na podejmowaniu bezpośrednich czynności mających na celu rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie określonych typów przestępstw i wykroczeń. Sama skarżąca wskazuje zresztą, że ww. zadania "nie mieszczą się wprost w zapisach art. 2 ust. 1 pkt 4 - 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej". Nie można zatem uznać, że organ - nie uwzględniając realizacji ww. zadań - błędnie odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. To samo odnosi się do wskazywanych przez skarżącą zapisów dotyczących: "informowania Naczelnika Wydziału oraz Głównego Księgowego o wszelkich nieprawidłowościach w procesie realizacji dochodów budżetowych, szczególnie w zakresie legalności operacji finansowych" (Karty zakresu obowiązków i uprawnień z dnia: [...] maja 2005 r., [...] września 2007 r., [...] grudnia 2007 r., [...] czerwca 2010 r., [...] marca 2011 r.) oraz "informowania Głównego Księgowego o stwierdzonych zdarzeniach mogących mieć wpływ na naruszenie dyscypliny budżetowej oraz wszelkich nieprawidłowości w zakresie wykonywanych zadań (Karta zakresu obowiązków i uprawnień z dnia [...] listopada 2015 r.). Realizacja tych zadań nie jest tożsama z realizacją zadań bezpośrednio ukierunkowanych na rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń w zakresie wskazanym w art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), a wskazywana przez skarżącą treść wydanych przez Szefa KAS "Dobrych praktyk" obowiązujących od dnia [...] kwietnia 2020 r. pozostaje bez wpływu na powyższą ocenę. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie Szefa KAS nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Organ przeanalizował posiadaną dokumentację dotyczącą służby skarżącej w poszczególnych komórkach organizacyjnych i miał podstawy aby przyjąć, że posiadane rejestry i dokumenty nie dają możliwości stwierdzenia w drodze zaświadczenia, że skarżąca realizowała tzw. zadania policyjne przez okres 5 lat. Zarzut naruszenia art. 218 § 1 i 2 oraz art. 219 k.p.a. jest zatem nieuzasadniony. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.