II SA/Wa 205/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA - Eugeniusz Wasilewski Protokolant - asystent sędziego Małgorzata Kędzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści - uchyla zaskarżone postanowienie, - zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił skarżącemu P. S. wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, uzasadniających podwyższenie emerytury za okres od [...] r. do [...] oraz od dnia [...] do dnia [...] r. We wniosku do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] października 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, P. S. nie zgodził się z zaskarżonym postanowieniem. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu podał, że skarżący wnioskiem z dnia [...] stycznia 2010 r. zwrócił się o wydanie na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734), zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 8, poz. 67 ze zm.). W odpowiedzi na powyższe dyrektor Biura Kadr ABW wydał zaświadczenie potwierdzające realizację zadań służbowych w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia w okresie [...]. Kolejnym wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. skarżący zwrócił się o zmianę treści wydanego zaświadczenia potwierdzającego służbę w warunkach określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734) i zaliczenia całego okresu pełnienia służby w [...]. Dyrektor Biura Kadr ABW w dniu [...] maja 2010 r. pismem nr [...] zwrócił się do [...] z prośbą o udzielenie informacji, czy wymieniony pełnił służbę, w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, uzasadniających podwyższenie emerytury o 0,5 % za każdy rok pełnionej służby w powyższych warunkach. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] [...] w S. poinformował Dyrektora Biura Kadr ABW, że po ponownym przeanalizowaniu sprawy m.in. [...], stwierdzono, iż P. S. w okresie od [...] do [...] pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734). Tym samym pismem [...] podtrzymał stanowisko zajęte w piśmie z dnia [...] marca 2010 roku nr [...] informujące, iż w zasobach archiwalnych [...] brak jest dokumentów mogących poświadczyć pełnienie służby przez wymienionego w latach [...] w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, uzasadniających podwyższenie emerytury o 0,5 % za każdy rok pełnionej służby w powyższych warunkach. W związku z powyższym wydano nowe zaświadczenie z dnia [...] czerwca 2010 roku nr [...] potwierdzające fakt pełnienia przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie [...]. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 r. P. S. zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z ponowną prośbą o zmianę treści wydanego zaświadczenia potwierdzającego służbę w warunkach określonych w § 4 ust. 1 cytowanego już wyżej rozporządzenia Rady Ministrów i zaliczenia całego okresu pełnienia służby w [...]. Zastępca dyrektora Biura Kadr ABW pismem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. ponownie zwrócił się z prośbą do [...] o udzielenie informacji, czy skarżący w okresie od [...] do [...] pełnił służbę w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, uzasadniających podwyższenie emerytury o 0,5 % za każdy rok pełnionej służby w powyższych warunkach, zaś [...] pismem nr [...] roku z dnia [...] sierpnia 2010 r. odniósł się do informacji zawartych we wniosku P. S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. i podtrzymał wcześniejsze stanowisko, iż brak jest dokumentów stwierdzających uczestnictwo wymienionego w czynnościach procesowych w warunkach określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, stąd też odmówiono wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści. W dalszej części wskazał, że zgodnie z art. 217 k.p.a., zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego i stąd też organ administracyjny może odmówić wydania zaświadczenia między innymi w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu tego organu albo, gdy żąda poświadczenia nieprawdy. W rozpoznawanej sprawie nie tylko w aktach osobowych skarżącego, ale również w innych znajdujących się w posiadaniu organu ewidencjach i rejestrach brak jest dokumentów, które jednoznacznie potwierdzałyby, iż wyżej wymieniony podejmował sześć razy w roku, we wskazanym wyżej okresie czynności, z którymi wiązałoby się bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, w rozumieniu § 4 pkt 1 cytowanego już wyżej rozporządzenia Rady Ministrów uprawniające organ do wydania zaświadczenia, które byłoby podstawą do podwyższenia emerytury. Ponadto przepisy w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia określają, że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających powyższe fakty, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej i taki zapis przepisu wskazuje na ograniczony zakres prowadzonego postępowania dowodowego w sprawie wydania zaświadczenia. Organ prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania żądanego zaświadczenia, nie może zatem uwzględniać jako dowodu zeznań świadków, gdyż zgodnie z art. 75 – 86 k.p.a. mogą być one dopuszczone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed organem emerytalnym, w celu ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego i ich wysokości. Zatem wynik dokonanej analizy akt osobowych skarżącego, jak również materiałów będących w posiadaniu [...], nie pozwala na potwierdzenie, iż w trakcie pełnienia służby w okresie [...] wyżej wymieniony realizował czynności w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Na zakończenie zaś dodał odnosząc się do zarzutu naruszenia procedur administracyjnych, że postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia wydawane jest poza ramami postępowania administracyjnego ogólnego i dlatego też nie stosuje się do niego w całej rozciągłości ogólnych zasad postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący P. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia, zobowiązanie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do wydania zaświadczenia zgodnie z jego wnioskiem, przesłuchanie przedstawionych świadków oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając organowi naruszenie § 4 cytowanego już wyżej rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. W uzasadnieniu natomiast podał, że potwierdzenie żądanych przez niego faktów znajduje się w [...]. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w myśl którego, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz nie może wydać nawet orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Stosownie do treści art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten ma stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także przez sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie, przez co spełnia funkcję gwarancyjną. Innymi słowy mówiąc, ma chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (vide: W. Chróścielewski "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str.137), poprzez unikanie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto reguła owa ma również zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (vide: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221, J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06 – LEX nr 235133, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08 – LEX nr 529978). Jednakże, w kwestii tej istnieje wyjątek i – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 – art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju, jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., a zatem w sytuacji, gdy decyzje wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Stąd też – w ślad za powyższą uchwałą – przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Reasumując, osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a., jest jedynie piastun funkcji ministra (art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego dopuścił się w sprawie naruszenia powyższych przepisów, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., bowiem autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, był działający z upoważnienia organu Dyrektor Biura Kadr ABW – [...] M. K., nie zaś sam piastun funkcji, czyli Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W tym miejscu stwierdzić zatem należy, że w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Skoro zaś tak, to zbędne staje się – jako przedwczesne – odnoszenie do zarzutów ze skargi i w tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. b) i art. 152 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.