II SA/Wa 205/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji cofającej pozwolenie na broń palną myśliwską - oddala skargę - Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2009 r. nr [...] cofającą W. S. pozwolenie na broń palną myśliwską. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Komendant Główny Policji wskazał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2009 r. cofającą W. S. pozwolenie na broń palną myśliwską. Na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji wymieniony wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 334/10 skargę oddalił. Od powyższego wyroku W. S. złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 398/11 Sąd ten skargę kasacyjną oddalił. Podzielając argumentację Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż Komendant Główny Policji wydając decyzję w przedmiocie cofnięcia W. S. pozwolenia na broń nie naruszył prawa. Komendant Główny Policji (na skutek wniesienia przez W. S. wniosku w dniu [...] listopada 2014 r.) postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2009 r. cofającą wymienionemu pozwolenie na broń palną myśliwską. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem W. S. zawarł tożsame w treści zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2009 r. (wskazujące, że przedmiotowa decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, na podstawie sfałszowanych dowodów). Do wniosku wymieniony załączył kserokopię pierwszej strony wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. sygn. akt [...]. Komendant Główny Policji nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniesionego środka zaskarżenia i rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, iż art. 61a k.p.a., stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Pojęcie "innych przyczyn" nie zostało w ustawie skonkretyzowane. Należy pod tym pojęciem rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym, w związku z czym brak jest podstaw do przeprowadzenia jakichkolwiek wnioskowanych dowodów (w niniejszej sprawie - z dokumentów wskazanych w piśmie W. S. z dnia [...] listopada 2014 r. oraz z przesłuchania w charakterze świadka wskazanych przez niego osób). Organ zaznaczył, iż powołane wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r. i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2010 r., mają istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Bowiem w myśl art. 134 2 i odpowiednio art. 186 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne biorą z urzędu pod uwagę ewentualną nieważność postępowania, w którym zapadło rozstrzygnięcie poddane ich osądowi w wyniku wniesienia skargi i — odpowiednio — skargi kasacyjnej. Oddalenie skarg oznacza, że sądy nie dopatrzyły się w postępowaniu organu administracji publicznej przesłanek nakazujących stwierdzenie nieważności wydanego rozstrzygnięcia. Komendant Główny Policji wskazał na tę okoliczność już w swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2009 r. (na wniosek W. S. z dnia [...] listopada 2013 r.). Kwestia istnienia ewentualnych przesłanek stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez wymienionego decyzji Komendanta Głównego Policji została już wielostronnie zbadana. Pomimo szczegółowych wyjaśnień udzielonych przez Komendanta Głównego Policji w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2014 r. po raz kolejny strona żąda prowadzenia postępowania w sprawie ostatecznie rozstrzygniętej, w której wyczerpana została droga prawna, a co do prawidłowości kwestionowanego przez W. S. rozstrzygnięcia wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 398/11. W opisanym stanie faktycznym i prawnym należało zatem stwierdzić zaistnienie przesłanki niemożności wszczęcia postępowania z art. 61a § 1 k.p.a. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez W. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący zarzucił organowi wydającemu przedmiotowe postanowienie rażące naruszenie przepisów prawa, w szczególności: 1) art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, poprzez pominięcie demokratycznych zasad sprawiedliwości społecznej, działaniem poza granicami prawa i dyskryminowania strony, 2) art. 7 - art.12, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez stronnicze wydanie postanowienia i pominięcie wniosków dowodowych złożonych przez stronę. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o: 1) uwzględnienie wniosków dowodowych złożonych przez stronę, 2) zobowiązanie Komendanta Głównego Policji, Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego do złożenia oświadczenia o wskazanej w skardze treści, 3) zobowiązanie inspektora M. W. do zajęcia stanowiska i złożenia wyjaśnień na pytania zawarte w skardze, 4) przeprowadzenie dowodu z dokumentów: "uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] grudnia 2013 r. sygn. akt [...], obiegu dokumentacji związanej z zawiadomieniem o przestępstwie z dnia [...]-04-2011 r. nadanym listem poleconym w dniu [...]-04-2011 r. do Prokuratora Generalnego", 6) uwzględnienie skargi i żądań strony, poprzez zmianę zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2009 r., 7) "podjęcie działań w celu zlikwidowania zorganizowanej grupy przestępczej działającej w Polskim Związku Łowieckim i Kole Łowieckim "[...]" w L.". W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż "w Polskim Związku Łowieckim i Kole Łowieckim "[...] w L. działa zorganizowana grupa przestępcza, której członkowie wyrządzili szkodę i krzywdę W. S., dopuścili się wielu przestępstw i wyrządzili szkodę na rzecz Skarbu Państwa". W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną (analogicznie postanowienia) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia - decyzji (postanowienia) w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia więc decyzji (postanowienia) pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Skarga oceniana wg podanych kryteriów podlegała oddaleniu. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej stało się postanowienie wydane przez Komendanta Głównego Policji, na podstawie art. 61a k.p.a., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2009 r. wydanej w przedmiocie cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń palną myśliwską. Wskazać należy, iż art. 61a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Przepis powyższy wprowadził dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędacą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tezie wyroku z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1771/12 (publik. Lex nr 1321646) zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W analizowanym przypadku ów oczywisty przypadek niemożności prowadzenia postępowania z art. 61a § 1 k.p.a. niewątpliwie zachodzi, albowiem skarżący domaga się wszczęcia postępowania nadzorczego już rozstrzygniętego ostateczną decyzją administracyjną poddaną kontroli sądowej. Z akt sprawy bezspornie wynika, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2009 r. cofającą W. S. pozwolenie na broń palną myśliwską. Prawidłowość tych decyzji została potwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r. sygn. akt SA/Wa 334/10 oddalającym skargę W. S., a następnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r. oddalającym skargę kasacyjną wymienionego. Następnie pismem z dnia 5 listopada 2013 r., sprecyzowanym pismem z dnia [...] listopada 2013 r., skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2009 r. Komendant Główny Policji wszczął postępowanie nadzorcze na wniosek strony i decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1, art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, albowiem poddana kontroli nadzorczej decyzja nie została dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W wyniku rozpatrzenia złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 586/14 oddalił skargę W. S. wniesioną na powyższą decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. Sąd w uzasadnieniu wyroku przyjął, iż: "organ nadzoru trafnie stwierdził, iż decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2009 r. nie jest dotknięta którąkolwiek z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, w szczególności z powodu rażącego naruszenia prawa, nie stanowią również okoliczności podnoszone przez skarżącego i wynikające z załączonych przez niego dokumentów. Podkreślenia wymaga, iż przy badaniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obowiązkiem organu jest sprawdzenie jakie były ustalenia faktyczne organu wydającego weryfikowaną decyzję, czy znajdowały oparcie w zgromadzonym przez ten organ materiale dowodowym, oraz czy wypełniały one przesłanki zastosowanego przepisu prawnego, a jeżeli nie, to czy uchybienie to w sposób rażący odbiegało od prawidłowego stosowania tego przepisu. Rzeczą organu nadzoru jest zatem podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o ten sam materiał dowodowy, który był podstawą do wydania decyzji ostatecznej w trybie zwykłym oraz w oparciu o przepisy prawne obowiązujące w dacie wydania tej decyzji. Z tego względu okoliczność dotycząca zatarcia skazania za popełnione przestępstwa, a także dokumenty pochodzące z późniejszego okresu ustalające, że skarżący jest członkiem Polskiego Związku Łowieckiego (wyrok Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] września 2013 r., sygn. akt [...]), dotyczące umorzenia wobec skarżącego postępowania karnego z powodu przedawnienia karalności (wyrok Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt [...]), a także dotyczące zawiadomień kierowanych do Prokuratury nie mogą stanowić podstawy weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie nieważnościowym przewidzianym w art. 156 k.p.a. Natomiast dokumenty dotyczące nieprawidłowości w Polskim Związku Łowieckim i Kole Łowieckim "[...]" w L. pozostają bez związku z przedmiotem postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2009 r.". Zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji (aktualnie postanowienie – dopisek własny) o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. W analizowanym przypadku decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2009 r., objęta kontrolą nadzorczą, została poddana kontroli sądowej dwuinstancyjnej, która dała negatywny wynik potwierdzając tym samym, iż została ona wydana w oparciu o prawidłowo zastosowane przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę jej podjęcia i bez istotnego naruszenia przepisów k.p.a. Jest to równoznaczne z brakiem podstaw do zastosowania przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Następnie przedmiotowa decyzja została poddana kontroli nadzorczej organu pod względem zaistnienia również innych przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 1 i 3-7 k.p.a. Kontrola ta dała wynik negatywny, a jej prawidłowość potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 586/14. W tej sytuacji wszczęcie kolejnego postępowania nadzorczego i wydanie decyzji w sprawie tożsamej podmiotowo i przedmiotowo (w tych samych okolicznościach sprawy) nie jest możliwe, gdyż organ rozstrzygałby w sprawie uprzednio zakończonej decyzją ostateczną, czym naraziłby się na słuszny zarzut wydania drugiej decyzji w tej samej sprawie, obarczonej kwalifikowaną wadą prawną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Z tej też przyczyny wniosek skarżącego z dnia 12 listopada 2014 r. nie mógł spowodować wszczęcia kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Zatem zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające z dnia [...] grudnia 2014 r., nie naruszają art. 61a k.p.a. Należy także wskazać, iż zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Zawarte w skardze żądania, dotyczące złożenia przez wskazane tam podmioty oświadczenia o określonej przez skarżącego treści, nie stanowią wniosku dowodowego, bowiem w jakikolwiek sposób nie odnoszą się do istoty postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem. Co zaś się tyczy wniosków skarżącego o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj. uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. sygn. akt [...] oraz obiegu dokumentacji związanej z zawiadomieniem o przestępstwie z dnia [...] kwietnia 2011 r., nie mogły one zostać uwzględnione, albowiem w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wymienione w ww. przepisie, a nadto dokumenty te pozostają bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego stricte procesowego postanowienia. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.