II SA/Wa 2052/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Maria Werpachowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania – oddala skargę – Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez J. P. odwołania od decyzji Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w [...], zwanego dalej Dyrektorem CEM w [...] lub Dyrektorem CEM, z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] odmawiającej udostępnienia treści pytań egzaminacyjnych z lekarskiego egzaminu końcowego przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż w dniu 8 czerwca 2016 r. J. P. złożył do CEM ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Dyrektor CEM w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., skutecznie doręczoną za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 17 sierpnia 2016 r., odmówił udostępnienia wskazanych materiałów. J. P. wniósł do Ministra Zdrowia za pośrednictwem CEM odwołanie od decyzji Dyrektora CEM w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia organ nadmienił, że przedmiotowa decyzja Dyrektora CEM w [...] została stronie skutecznie doręczona w dniu 17 sierpnia 2016 r., zaś odwołanie do Ministra Zdrowia za pośrednictwem Dyrektora CEM skarżący wniósł w dniu 16 sierpnia 2016 r., a więc dzień przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania. Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych. Minister Zdrowia zaznaczył, że w dniu 8 sierpnia 2016 r. CEM przesłał J. P. do wiadomości skan przedmiotowej decyzji za pomocą poczty elektronicznej. Jednak w niniejszej sprawie istotne jest, że ww. skan decyzji nie był opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Wydanie przez organ administracji decyzji w formie dokumentu elektronicznego jest obarczone szczególnymi wymaganiami wynikającymi bezpośrednio z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ważność takiej decyzji została uzależniona od spełnienia specjalnych warunków związanych z jej podpisaniem. W sytuacji wydania przez organ decyzji w formie dokumentu elektronicznego, dla jej ważności wymagane jest umieszczenie na niej bezpiecznego podpisu elektronicznego. Decyzja administracyjna, która nie została opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym, nie może być uznana za podpisaną. Jeżeli decyzja zostanie wydrukowana w formie papierowej i zostanie podpisana przez osobę uprawnioną zwykłym podpisem, wówczas należy przyjąć, że wydano decyzję w zwykłym trybie, czego konsekwencją jest konieczność jej doręczenia, również w zwykłym trybie i dopiero takie doręczenie wywołuje skutki prawne. Organ podkreślił, że decyzja administracyjna wywołuje skutki prawne dopiero z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego wskutek jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 110 k.p.a.). W niniejszej sprawie treść decyzji znana była skarżącemu, lecz należy przyjąć, iż do dnia 17 sierpnia 2016 r. (data doręczenia za pośrednictwem operatora pocztowego) nie została doręczona w przewidzianej przepisami formie i we właściwym trybie. Przedmiotowa decyzja nie istniała w obrocie prawnym w dniu 16 sierpnia 2016 r., tj. w dniu wniesienia odwołania. J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2016 r. nr [...], domagając się zobowiązania organu do rozpoznania przedmiotowego odwołania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zaznaczył, że skan decyzji Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. został mu przesłany na wskazany wcześniej adres mailowy dnia 8 sierpnia 2016 r. Oryginał decyzji został doręczony listownie w dniu 17 sierpnia 2016 r. W dniu 16 sierpnia 2016 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora CEM z dnia [...] sierpnia 2016 r. Przedmiotowe odwołanie skarżący wysłał na skrzynkę podawczą Centrum Egzaminów Medycznych na platformie ePUAP. Zdaniem skarżącego argumentacja organu przedstawiona w treści zaskarżonego postanowienia nie zasługuje na uwzględnienie. Dnia 20 czerwca 2016 r. skarżący wyraził zgodę na kierowanie do niego pism w sprawie drogą elektroniczną. W dniu 8 sierpnia 2016 r. skarżącemu został przesłany na wskazany adres mailowy skan decyzji Dyrektora CEM z dnia [...] sierpnia 2016 r. wydanej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zaznaczył, że nie mógł się spodziewać, że wymieniona decyzja zostanie wysłana listownie, bowiem nie podawał organowi adresu zamieszkania i wyraził zgodę na otrzymywanie korespondencji drogą elektroniczną. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest uproszczone i odformalizowane. Jednocześnie z uwagi na wyraźne wskazanie sposobu wymiany korespondencji w niniejszej sprawie, doręczenie decyzji bez opatrzenia bezpiecznym podpisem elektronicznym stanowi brak formalny po stronie organu, który winien zostać usunięty. Zdanie skarżącego skoro organ wiedział, iż doręczona mu decyzja nie została opatrzona podpisem elektronicznym, to powinien o tym poinformować stronę, wskazać, że prześle elektroniczne kserokopie, a następnie doręczy decyzję w formie papierowej pocztą tradycyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Polega ona na kontroli legalności, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że Dyrektor Centrum Egzaminów Medycznych w [...] rozpoznał wniosek skarżącego z dnia 8 czerwca 2016 r. poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2). Z kolei art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, iż do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wykładnia systemowa art. 16 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza "do wydania decyzji"). Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem i doręczeniem decyzji oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1632/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 14 § 1 k.p.a. sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publicznej (Dz. U. Nr 64, poz. 565 ze zm.), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. W myśl art. 39 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Z kolei przepis art. 391 § 1 k.p.a. przewiduje doręczenie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2013 r. poz. 1422), pod warunkiem, że strona lub inny uczestnik postępowania: 1) złożył podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, 2) wystąpił do organu administracji publicznej o takie doręczenie, 3) wyraził zgodę na doręczenie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskazał organowi adres elektroniczny. Wyrażenie zgody przybiera postać wniesienia podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., co oznacza, że w aktach sprawy musi znajdować się stosowny dokument (wniosek, pismo, dokument elektroniczny z bezpiecznym podpisem) zawierający zgodę strony na korzystanie ze środków komunikacji elektronicznej. Z powyższego wynika, że drogą elektroniczną mogą być doręczane pisma (decyzje) w formie dokumentu elektronicznego, jeśli wystąpi o to, bądź wyrazi zgodę, strona. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość podpisywania decyzji nie tylko w formie odręcznej, ale również za pomocą podpisu elektronicznego. Wskazuje na to końcowa część pierwszego zdania w tym przepisie, wedle którego "jeżeli decyzja została wydana w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu". Przy czym zgodnie z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2013 r. poz. 262 ze zm.), podpis elektroniczny oznacza dane w postaci elektronicznej, które wraz z innymi danymi, do których zostały dołączone lub z którymi są logicznie powiązane, służą do identyfikacji osoby składającej podpis elektroniczny. Z kolei bezpieczny podpis elektroniczny to podpis elektroniczny, który: jest przyporządkowany wyłącznie do osoby składającej ten podpis, jest sporządzany za pomocą podlegających wyłącznej kontroli osoby składającej podpis elektroniczny bezpiecznych urządzeń służących do składania podpisu elektronicznego i danych służących do składania podpisu elektronicznego, a nadto jest powiązany z danymi, do których został dołączony, w taki sposób, że jakakolwiek późniejsza zmiana tych danych jest rozpoznawalna. Wynika z tego, że treść decyzji administracyjnej doręczona w formie elektronicznej, opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu będzie równoważna pod względem skutków prawnych decyzjom opatrzonym podpisami własnoręcznymi, chyba że przepisy odrębne będą wymagać właśnie odręcznego (art. 5 ust. 2 ww. ustawy). Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy, zauważyć należy, że skarżący w dniu 8 czerwca 2016 r. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej treści pytań z lekarskiego egzaminu końcowego z dnia [...] lutego 2016 r. Wniosek ten został nadany za pośrednictwem poczty e-mail. Pismem z dnia 20 czerwca 2016 r. skarżący wystąpił o skierowanie odpowiedzi na adres mailowy, z którego został wysłany wniosek lub na elektroniczną skrzynkę podawczą ([...]) w systemie ePUAP. Pismo to stanowi odpowiedź na wezwanie organu skierowane do skarżącego w trybie art. 391 k.p.a., w którym organ wnosił o wyrażenie zgody na doręczenie pism w postępowaniu za pomocą środków komunikacji elektronicznej wraz ze wskazanym adresem elektronicznym. Decyzja Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. została przesłana wnioskodawcy na adres mailowy wskazany we wniosku, jednak nie została opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Z powyższego wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej załatwił sprawę z wniosku skarżącego z dnia 8 czerwca 2016 r. w formie pisemnej w rozumieniu art. 14 § 1 k.p.a., tj. wydając decyzje w formie papierowej, z własnoręcznym podpisem osoby upoważnionej, które – po uprzednim zeskanowaniu – przesłano jedynie skarżącemu za pośrednictwem poczty elektronicznej. Ten sposób doręczenia nie czyni z nich decyzji wydanych w formie dokumentu elektronicznego, ponieważ – co jest w sprawie bezsporne – nie były one opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Tymczasem podpis taki, jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., jest koniecznym elementem decyzji administracyjnej wydanej w formie dokumentu elektronicznego. Jego brak, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, oznacza, że skarżącemu nie doręczono skutecznie przedmiotowej decyzji w dniu 8 sierpnia 2016 r. za pomocą poczty elektronicznej. Dokument przesłany skarżącemu drogą mailową nie zawierał bowiem bezpiecznego podpisu elektronicznego, stanowił jedynie skan decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. zaopatrzonej w podpis własnoręczny. Dopiero doręczenie decyzji za pośrednictwem Urzędu Pocztowego, które nastąpiło w dniu 17 sierpnia 2016 r., było doręczeniem skutecznym. Tym samym od tej daty należy liczyć termin czternastodniowy wynikający z art. 129 k.p.a., termin ten w przypadku skarżącego upłynął w dniu 31 sierpnia 2016 r. Wobec powyższego złożenie w dniu 16 sierpnia 2016 r. odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nastąpiło przedwcześnie. Słusznie zatem Minister Zdrowia wydał zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2016 r. w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych, a zatem gdy odwołanie zostanie wniesione przedwcześnie, organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność tego środka na podstawie art. 134 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2826/15, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ odwoławczy co prawda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a nie jego niedopuszczalność, lecz wada ta nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.