II SA/Wa 2053/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędzia Bronisław Szydło (spr.), WSA Jarosław Trelka, Asesor, Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1.- uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji 2.- zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 9b ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 z późn. zm.), w dalszej treści uzasadnienia zwanej "Karta Nauczyciela", utrzymał w mocy decyzję Pomorskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] września 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz § 2, art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzającą nieważność aktu nadania z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...] stopnia nauczyciela mianowanego M. G. przez Prezydenta Miasta G. W uzasadnieniu podał, że M. G., zatrudniona w Szkole Podstawowej nr [...] w G. od 1 września 1989 r. na stanowisku nauczyciela gimnastyki korekcyjnej, w dniu nadania stopnia nauczyciela mianowanego nie posiadała kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela gimnastyki korekcyjnej w szkole podstawowej, gdyż nie ukończyła studiów wyższych na kierunku zgodnym lub zbliżonym z rodzajem prowadzonych zajęć, jak również studiów podyplomowych ani kursu kwalifikacyjnego z zakresu gimnastyki korekcyjnej. Zdaniem organu dokumenty, jakimi legitymowała się M. G., a mianowicie legitymacja instruktora zajęć korekcyjno-kompensacyjnych prowadzonych przez Akademię Wychowania Fizycznego i Sportu w G., jak również zaświadczenie tej uczelni z dnia 30 sierpnia 2005 r., nie są dokumentami potwierdzającymi posiadanie kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela gimnastyki korekcyjnej w szkole podstawowej w rozumieniu przepisów obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. – w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenie szkód i wypadków, o których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia (Dz. U. Nr 98, poz. 433 z późn. zm.). Ukończony przez tę nauczycielkę kurs zajęć korekcyjno-kompensacyjnych, w ocenie organu, jest jedynie formą doskonalenia zawodowego, a nie kursem kwalifikacyjnym, nadającym kwalifikacje do pracy w szkole. W związku z tym nadanie temu nauczycielowi stopnia nauczyciela mianowanego przez Prezydenta Miasta G., należało uznać za rażące naruszenie prawa, które w myśl postanowień art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiło przesłankę stwierdzenia nieważności aktu nadania jej tego stopnia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. G. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Pomorskiego Kuratora Oświaty, zarzucając naruszenie: 1. art. 9b ust. 1 Karta Nauczyciela, przez błędne ustalenie, że nie spełnia ona wymagań kwalifikacyjnych, o których mowa w tym przepisie. 2. art. 10 ust. 2 Karta Nauczyciela, przez uznanie, że skarżąca nie miała uprawnień do nadania jej przez Prezydenta Miasta G. stopnia nauczyciela mianowanego. 3. art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez przyjęcie, że nadania skarżącej stopnia nauczyciela mianowanego przez Prezydenta Miasta G., nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu tego przepisu. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej, powołując się na ustalony stan faktyczny i prawny, wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, obowiązującym w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Rozpatrując skargę M. G. pod tym kątem, Sąd uznał, że jej skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przesłanka określona tym przepisem – rażące naruszenie prawa, ma charakter zamknięty. Z uwagi więc na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest taką wadą (rażącego naruszenia prawa) wymienioną w tym przepisie. Z tego też powodu wykładnia tej przesłanki winna mieć charakter ścieśniający, a więc stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiącej wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenia prawa). Innymi słowy, nie każde naruszenie prawa przy wydaniu decyzji skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, ale tylko takie naruszenie prawa, które ma znamiona rażącego naruszenia. W literaturze i orzecznictwie dominuje stanowisko wskazujące na oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nieograniczającą się do tego. Można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno – Postępowanie administracyjne, Wyd. Zielona Góra 1999 r., s. 156). Rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92 i 436-466/92 opubl. ONSA 1993 r. Nr 1, poz. 23). O rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie decyduje ani oczywistość naruszenia prawa, ani charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też tylko racje ekonomiczne lub gospodarcze, jeżeli jedna z tych okoliczności stanowić miałaby wyłączną przesłankę przemawiającą za nieważnością decyzji administracyjnej (pok. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 15/94 opubl. OSNAP 1994 r., Nr 3, poz. 36). Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok SN z dnia 20 grudnia 1994 r., III ARN 71/94 opubl. OSNAP 1995 r. Nr 13, poz. 56). Rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r., III SA 1425/96 - niepublikowany). W orzecznictwie sądowym wyrażone były także poglądy, iż jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Wreszcie w orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela te poglądy. Pomorski Kurator Oświaty w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2006 r., nr [...], jak i Minister Edukacji Narodowej – orzekający w sprawie jako organ odwoławczy, ograniczyli się do powołania przepisów określających warunki, jakie winien spełniać nauczyciel o stopniu nauczyciela mianowanego oraz kwalifikacje wymagane od nauczyciela szkół podstawowych (art. 10 ust. 2 Karta Nauczyciela oraz § 3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczególnych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli... i na tej podstawie stwierdzili, że w chwili nadania stopnia nauczyciela mianowanego skarżąca nie spełniała warunków do nadania takiego stopnia awansu zawodowego. W tych warunkach tak organ I, jak i II instancji zgodnie uznały, że nadanie jej tego stopnia stanowiło rażące naruszenie prawa, bez szczegółowego uzasadnienia dlaczego to naruszenie oceniają jako rażące. Nie stanowi takiego uzasadnienia lakoniczne stwierdzenie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że ukończony przez skarżącą kurs wychowania fizycznego na instruktora w zakresie gimnastyki korekcyjno-kompensacyjnej prowadzony przez Akademię Wychowania Fizycznego i Sportu w G., jest jedynie formą doskonalenia zawodowego, a nie kursem kwalifikacyjnym, tj. nadającym kwalifikacje do pracy w szkole, przy czym nawet nie podjęto próby wyjaśnienia ukończenie takich kursów kwalifikacyjnych, zdaniem organu, uprawnia do prowadzenia zajęć w szkole. Wyjaśnienia takie były niezbędne w świetle treści zaświadczenia z dnia 30 sierpnia 2005 r. l. dz. Dz. – 137/05, wydanego przez Dziekana Akademii Wychowania Fizycznego i Sportu w G. (k. 15 akt sprawy), w którym stwierdzono, że skarżąca posiada uprawnienia do prowadzenia zajęć z gimnastyki korekcyjno-kompensacyjnej w różnych placówkach oraz typach szkół. Tak organ I instancji, jak i organ odwoławczy przy podejmowaniu zaskarżonych decyzji pominęły zupełnie doskonałe oceny, jakie uzyskiwała i nadal uzyskuje skarżąca w swojej pracy zawodowej, a takie ustalenia, zdaniem Sądu, mają istotne znaczenie dla oceny, czy nadanie skarżącej stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał więc, że Minister Edukacji Narodowej oraz Pomorski Kurator Oświaty, nie wykazali dlaczego w ich ocenie nadanie skarżącej stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa i dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ dokładnie i wnikliwie oceni i uzasadni, zgodnie z wiążącymi ustaleniami Sądu, powołanym orzecznictwem i stanowiskiem literatury, czy rzeczywiście nadanie skarżącej przez Prezydenta Miasta G. stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniającym stwierdzenia nieważności tego aktu nadania. Na zakończenie Sąd zwraca uwagę, że Minister Edukacji Narodowej, występujący w niniejszej sprawie jako organ odwoławczy, w świetle postanowień art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją Pomorskiego Kuratora Oświaty, jako organu I instancji, a nie jak to uczynił w niniejszej sprawie – ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, co wynika z treści uzasadnienia jego decyzji. Minister Edukacji Narodowej jako organ odwoławczy miał obowiązek sprawę ponownie rozpatrzyć merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że miał obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nie ograniczyć się jedynie do powtórzenia ustaleń Pomorskiego Kuratora Oświaty powołanych w uzasadnieniu jego decyzji z dnia [...] września 2006 r. nr [...].