II SA/Wa 2054/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2019 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty świadczenia mieszkaniowego i zobowiązania zwrotu oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...], Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej także: "Prezes AMW" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (tekst jednolity Dz. U. z 2017, poz. 1456 ze zm.) i art. 48d ust. 11-13 w związku z art. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2018r., poz. 133 ze zm. - dalej także: "ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP"), po rozpatrzeniu odwołania P.K. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej także: Dyrektor OR AMW" lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] orzekającej o nadpłaceniu przez Dyrektora OR AMW na rzecz skarżącego w okresie od dnia [...] lutego 2017 r. do dnia [...] lutego 2018 r. w kwocie 1.101,10 złotych świadczenia mieszkaniowego i zobowiązującej skarżącego do zwrotu kwoty 1.101,10 złotych - utrzymał w mocy w/w decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego wydana została w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] stycznia 2017 r. [...] P.K. (obecnie [...]), jako żołnierz zawodowy w służbie stałej, w związku ze skierowaniem na studia podyplomowe realizowane w Akademii [...] w [...] (dalej także: "A[...]"), w terminie od [...] października 2016 r. do dnia [...] czerwca 2018 r., złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. W treści wniosku w pkt 13 skarżący oświadczył, że nie korzysta i nie korzystał z zakwaterowania na terenie jednostki, a w zaświadczeniu Rektor - Komendant Akademii [...] wskazał, że skarżący żołnierz nie korzysta i nie korzystał z zakwaterowania na terenie jednostki na zasadach, o których mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W dniu [...] czerwca 2017 r. Dyrektor OR AMW zawiadomił skarżącego, że od lutego 2017 r. wypłaca świadczenie mieszkaniowe w kwocie 900 złotych miesięcznie, przyznane od dnia [...] stycznia 2017 r. Jednocześnie, pouczono skarżącego, że w przypadku zakwaterowania żołnierza zawodowego we wspólnej kwaterze stałej na zasadach, o których mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, wysokość świadczenia mieszkaniowego ulega zmniejszeniu o uśrednione koszty utrzymania miejsca zakwaterowania, tj. o 84,70 złotych za miesiąc, począwszy od miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło zakwaterowanie. W dniu [...] marca 2018 r., udzielając Dyrektorowi OR AMW odpowiedzi na zapytanie dotyczące ustalenia, którzy z żołnierzy zawodowych korzystają z zakwaterowania na terenie Akademii [...], Szef Zespołu Zabezpieczenia A[...] przekazał informację, że skarżący P.K. od dnia [...] października 2016 r. do dnia [...] czerwca 2018 r. jest zakwaterowany we wspólnej kwaterze stałej na terenie Akademii [...] w trybie art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu. W związku z powyższą informacją w dniu [...] kwietnia 2018 r. Dyrektor OR AMW wezwał stronę skarżącą o zwrot nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego w okresie od dnia [...] lutego 2017 r. do dnia [...] lutego 2018 r. w kwocie 1.101,10 złotych, wyjaśniając, że nie przysługiwała pełna kwota świadczenia mieszkaniowego, gdyż świadczeniobiorca korzystał w tym czasie z zakwaterowania na terenie A[...] zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W związku z faktem, iż skarżący żołnierz nie zwrócił żądanej kwoty, organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego. W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] - powołując się na przepisy art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego oraz art. 48d ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 7 ust. 2 i art. 48d ust. 11 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] orzekł o nadpłaceniu przez Dyrektora OR AMW na rzecz skarżącego w okresie od dnia [...] lutego 2017 r. do dnia [...] lutego 2018 r. w kwocie 1.101,10 złotych świadczenia mieszkaniowego i zobowiązał skarżącego do zwrotu kwoty 1.101,10 złotych. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał na wstępie, że zgodnie z art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, odmowa wypłaty świadczenia mieszkaniowego oraz zwrot świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości następuje w formie decyzji administracyjnej, a w przypadku stwierdzenia nadpłaty świadczenia mieszkaniowego dyrektor oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego wzywa do zwrotu należności w terminie 14 dni od otrzymania przez żołnierza wezwania, a po bezskutecznym upływie terminu wydaje decyzję administracyjną. Powołując się z kolei na treść art. 48d ust. 11 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, organ pierwszej instancji wskazał, że w przypadku zakwaterowania żołnierza zawodowego na zasadach, o których mowa w art. 7 ust. 2, wysokość świadczenia mieszkaniowego ulega zmniejszeniu o uśrednione koszty utrzymania miejsca zakwaterowania, począwszy od miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło zakwaterowanie. W tym miejscu Dyrektor OR AMW stwierdził, że podstawą prawną zakwaterowania skarżącego P.K. we wspólnej kwaterze stałej na terenie Akademii [...] jest art. 7 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a nie art. 7 ust. 1 pkt 7 tej ustawy, jak wskazano w piśmie Szefa Zespołu [...] A[...] nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. Dyrektor OR AMW wskazał, że z treści art. 7 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika, że z zakwaterowania zbiorowego korzystać mogą określone grupy żołnierzy (tzw. żołnierze niezawodowi), natomiast art. 7 ust. 2 tej ustawy stanowi, że możliwość zakwaterowania przysługuje również żołnierzom zawodowym. Tym samym, jak wskazał organ pierwszej instancji, treść tego przepisu należy odnieść do skarżącego P.K. będącego żołnierzem zawodowym. Organ pierwszej instancji zauważył, że skarżący w trakcie pobierania świadczenia mieszkaniowego w garnizonie [...] od dnia [...] stycznia 2017 r., korzystał z zakwaterowania na terenie jednostki wojskowej w okresie od dnia [...] lutego 2017 r. do dnia [...] lutego 2018 r., o czym nie powiadomił Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...]. Organ pierwszej instancji stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału, wynika, iż żołnierz korzystając z zakwaterowania ze wspólnej kwatery stałej na terenie Akademii [...], nie zgłosił powyższej sytuacji do Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW, a zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, żołnierz zawodowy jest obowiązany niezwłocznie powiadomić dyrektora oddziału regionalnego o wszelkich okolicznościach mających wpływ na jego prawo do zakwaterowania. Jednocześnie, jak zauważył organ pierwszej instancji, skutki braku powiadomienia organów Agencji Mienia Wojskowego o zaistniałych zmianach obciążają żołnierza. W związku z powyższym, Dyrektor OR AMW wskazał, że zwrot nienależnie wypłaconego świadczenia za okres od dnia [...] lutego 2017 r. do dnia [...] lutego 2018 r. należy uznać za zasadny. Ponadto, organ pierwszej instancji podniósł, że niedokonanie zwrotu należności powoduje podjęcie czynności egzekucyjnych mających na celu ściągnięcie należności. Organ pierwszej instancji zauważył wprawdzie, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie definiuje pojęcia "nadpłacone świadczenie", niemniej zasadnym jest przyjęcie, iż jest to świadczenie wypłacone w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki do jego wypłaty. Jednocześnie, jak wskazał Dyrektor OR AMW, ustawodawca nie wprowadził jakichkolwiek okoliczności wyłączających uznanie, że świadczenie jest nadpłacone. W związku z tym, dla oceny zasadności decyzji o zwrocie nadpłaconego świadczenia bez znaczenia pozostaje fakt świadomości organu co do braku przesłanek uzasadniających wypłatę. Innymi słowy, wypłata przez organ świadczenia mieszkaniowego nie legalizuje go, nie czyni świadczeniem zgodnym z prawem, zasadnym. Tym samym, jak zauważył organ pierwszej instancji, nawet przy uwzględnianiu art. 7 k.p.a. i słusznego interesu strony, organ ma prawny obowiązek dochodzenia zwrotu, tym bardziej, że odprowadził kwotę 1.101,10 złotych do budżetu, jako nienależnie pobraną dotację, w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Ponadto, organ pierwszej instancji stwierdził, że nadpłacone świadczenie, to świadczenie nienależne lub w nienależnej wysokości, o którym mowa w art. 48d ust. 12 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zatem, jak zauważył organ pierwszej instancji, świadczeniu nienależnemu, istniejącemu po stronie żołnierza odpowiada świadczenie nadpłacone po stronie Agencji Mienia Wojskowego. Tym samym, zdaniem organu pierwszej instancji, uznać należy, że pojęcia te są równoważne, tożsame. Skoro tak, to interpretując oba te przepisy, należy odnieść się do ich przeciwieństwa, tj. świadczenia należnego. Za takowe, zdaniem Dyrektora OR AMW, można jedynie uznać świadczenie wypłacone zgodnie z przepisami prawa. Organ pierwszej instancji uznał więc, że pojęcie "świadczenia nienależnego", występujące na gruncie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie odpowiada cywilistycznemu jego znaczeniu. W tej sytuacji, świadczenie mieszkaniowe nienależne, to świadczenie wypłacone przez Agencję Mienia Wojskowego, wbrew przepisom prawa, z ich naruszeniem, którego skutkiem prawnym było bezzasadne wydatkowanie środków finansowych pochodzących z dotacji budżetowej, przyznanej AMW na ten cel. W takim kontekście, organ pierwszej instancji uznał, że nienależność i nadpłata są okolicznościami obiektywnymi, abstrahującymi od zawinienia, czy też błędu, zaś podstawą ich zwrotu i dochodzenia stanowi wyłącznie stwierdzenie zaistnienia nadpłaty. W piśmie z dnia [...] września 2018 r. skarżący wniósł do Prezesa AMW odwołanie od ww. decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...]. Wnosząc o uchylenie spornej decyzji organu pierwszej instancji, skarżący zarzucił, że stwierdzenie nadpłaty i żądanie zwrotu spornej kwoty jest niezasadne i opiera się na niewłaściwej interpretacji obowiązujących przepisów. W szczególności, skarżący wskazał w uzasadnieniu odwołania, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 7 ust. 2, lecz art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i z tej przyczyny art. 48d ust. 11 tej ustawy stanowiący o pomniejszeniu kwoty świadczenia mieszkaniowego nie mógł mieć zastosowania. W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Prezes Agencji Mienia Wojskowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego oraz art. 48d ust. 11-12 w związku z art. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...]. W uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej Prezes AMW zauważył na wstępie, że przedmiotem rozpoznania jest ustalenie, czy kwota wypłaty świadczenia mieszkaniowego winna być pomniejszona w sytuacji, gdy żołnierz zawodowy zamieszkuje we wspólnej kwaterze stałej w związku ze skierowaniem na podyplomowe studia. Organ odwoławczy wskazał, że kwestię skierowania na studia żołnierza zawodowego reguluje art. 54 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 173 ze zm.). Organ odwoławczy zauważył, że przepis ten został umiejscowiony w Rozdziale 4 "Podstawowe uprawnienia i obowiązki służbowe żołnierzy zawodowych" i stanowi, że żołnierz zawodowy może być kierowany na studia łub naukę do szkoły wojskowej albo niewojskowej oraz na staż, kurs lub specjalizację w kraju lub za granicą. Jednocześnie, Prezes AMW wskazał, że z rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 września 2014 r. w sprawie nauki żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1352) wynika, że żołnierzowi zawodowemu w służbie stałej przysługuje wówczas bezpłatne m.in.: zakwaterowanie i wyżywienie. Prezes AMW stwierdził, że Akademia [...], do której to uczelni skarżący żołnierz został skierowany, jako uczelnia publiczna - w myśl art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2015 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm. - dalej także: "P.s.w.") - pokrywała wskazane wyżej koszty z dotacji z budżetu państwa. Prezes AMW wskazał, że dotacja ta, jak wynika z treści załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 marca 2015 r. w sprawie sposobu podziału dotacji z budżetu państwa dla uczelni publicznych i niepublicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2163), jest przekazywana A[...] na podstawie zweryfikowanego zapotrzebowania uwzględniającego żołnierzy w czynnej służbie wojskowej skierowanych przez właściwy organ do pobierania nauki. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że wspólne kwatery stałe, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, przeznaczone są przede wszystkim dla żołnierzy niezawodowych. Niemniej, jak podniósł organ odwoławczy, w art. 7 ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy ustawodawca wymienia słuchaczy szkół, którymi - zgodnie z definicją słuchacza według ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym - są uczestnicy studiów podyplomowych i którzy mogą posiadać status żołnierzy zawodowych. Prezes AMW wskazał, że skarżący takim słuchaczem jest i jednocześnie jest żołnierzem zawodowym. Według organu odwoławczego, skierowanie na studia podyplomowe powoduje z urzędu przydział internatu w Akademii [...], stąd wniosek o taką formę zakwaterowania nie jest konieczny. Prezes AMW stwierdził, że Agencja Mienia Wojskowego uznaje taką formę zakwaterowania, jako zakwaterowanie na terenie jednostki wojskowej, bowiem za taką w zakresie zakwaterowania należy uznać ASzWoj (vide: art. 5 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym). Prezes AMW uznał, iż powyższe dowodzi, że skarżący zamieszkiwał we wspólnej kwaterze stałej, o jakiej mowa w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w tym zamieszkiwał tam w okresie od dnia [...] lutego 2017 r. do dnia [...] lutego 2018 r. i był do tego uprawniony. Dodatkowo, jak zauważył Prezes AMW, skarżący wybrał realizację prawa do zakwaterowania w formie świadczenia mieszkaniowego, które było wypłacane przez Dyrektora OR AMW w wysokości stawki podstawowej i współczynnika świadczenia mieszkaniowego dla garnizonu [...] w kwocie 900 złotych miesięcznie i które - zgodnie z art. 48d ust. 16 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - było pokrywane z dotacji budżetowej. W tej sytuacji, organ odwoławczy zauważył zatem, że skarżący faktycznie mógł korzystać z tej formy zakwaterowania i prawa do zakwaterowania w formie świadczenia mieszkaniowego, ale kwota otrzymywanego świadczenia, zgodnie z 48d ust. 11 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, winna być pomniejszona, a co w sprawie nie nastąpiło. Prezes AMW wskazał, że ratio legis wprowadzenia art. 48d ust. 11 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP było uniknięcie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów bezpłatnego zakwaterowania żołnierzy we wspólnych kwaterach stałych i wypłaty świadczenia mieszkaniowego w pełniej wysokości na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, które już zostały zaspokojone. Zdaniem organu odwoławczego, korzystanie z tych świadczeń jednocześnie byłoby zaprzeczeniem wspomnianej wyżej zasady. Prezes AMW zauważył, że w sytuacji skarżącego zachodzi zarówno podstawa z art. 7 ust. 1 pkt 7, jak i art. 7 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, albowiem - jak wyżej wspomniano - skierowanie na studia podyplomowe w Akademii Sztuki Wojennej powoduje automatyczny przydział wspólnej kwatery stałej, zatem wniosek żołnierza zawodowego, o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, nie był konieczny. Organ odwoławczy uznał, że przepisy te są spójne i wraz z pozostałymi przepisami prawa, opisanymi powyżej, tworzą zasady zakwaterowania żołnierzy we wspólnych kwaterach. Prezes AMW stwierdził, że o ile art. 7 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych odnosi się generalnie do żołnierzy niezawodowych (którzy nie posiadają prawa do innej formy zakwaterowania), o tyle art. 7 ust. 2 cyt. ustawy dotyczy żołnierzy zawodowych i możliwości korzystania ze wspólnej kwatery stałej. Według organu odwoławczego, ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych przewiduje zatem możliwość korzystania przez żołnierza zawodowego zarówno z bezpłatnego zakwaterowania we wspólnej kwaterze stałej, jak i ze świadczenia mieszkaniowego pomniejszonego o koszty tego zakwaterowania. Zdaniem organu odwoławczego, pomniejszenie świadczenia mieszkaniowego o koszty zakwaterowania we wspólnej kwaterze stałej jest związane z faktem korzystania z tego zakwaterowania, co jest logiczne i sensowne, a wiązanie tego z faktem złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 2 cyt. ustawy w sytuacji, w jakiej znajduje się skarżący, jest nieuzasadnione. Konkludując, Prezes AMW stwierdził, że bezspornym jest, iż skarżący żołnierz od dnia [...] lutego 2017 r. do dnia [...] lutego 2018 r. zamieszkiwał we wspólnej kwaterze stałej na terenie Akademii [...] i w tym okresie otrzymywał pełną kwotę 900 złotych świadczenia mieszkaniowego niepomniejszoną o kwotę 84,70 złotych za miesiąc - koszty zakwaterowania we wspólnej kwaterze stałej - łącznie za ww. okres 13 miesięcy, tj. 1.101,10 złotych. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] prawidłowo - działając w oparciu o dyspozycję art. 48d ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - wezwał skarżącego żołnierza do zwrotu 1.101,10 złotych, a po bezskutecznym upływie terminu do zwrotu, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie i wydał decyzję rozstrzygającą o obowiązku zwrotu tej kwoty. W piśmie z dnia [...] października 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa AMW z dnia [...] września 2018 r. Wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa AMW, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., a także o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, strona skarżąca zarzuciła organom obu instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci błędnej wykładni przepisów oraz błędnego ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji dokonały błędnych ustaleń faktycznych, przyjmując jako podstawę zakwaterowania art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w którym mowa o zakwaterowaniu we wspólnej kwaterze stałej na wniosek żołnierza zawodowego i za zgodą dowódcy jednostki wojskowej, pomimo, że skarżący nie złożył takiego wniosku, a faktyczne zakwaterowanie miało miejsce na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 7 tej ustawy, w którym jest mowa o zakwaterowaniu żołnierzy będących słuchaczami szkół. Skarżący zauważył, że w związku z wyznaczeniem go do pełnienia obowiązków służbowych w Akademii [...] w [...], w ramach realizacji Podyplomowych Studiów [...] w okresie od dnia [...] stycznia 2017 r. do dnia [...] czerwca 2018 r., złożył w dniu [...] stycznia 2017 r. wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, w którym oświadczył zgodnie z prawdą, że nie korzysta z zakwaterowania na terenie jednostki wojskowej na zasadach, o których mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Skarżący zauważył, że fakt ten został potwierdzony przez Wydział Personalny Akademii [...] w zaświadczeniu będącym integralną częścią wskazanego powyżej wniosku. Ponadto, skarżący wskazał, że począwszy od miesiąca marca 2018 r. wypłacane mu świadczenie mieszkaniowe zostało pomniejszone o uśrednione koszty utrzymania miejsca zakwaterowania w kwocie 84 złotych 70 groszy za miesiąc. Jednocześnie, jak zauważył skarżący, został on wezwany do zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego w kwocie 1.101 złotych 10 groszy za okres od [...] lutego 2017 r. do [...] lutego 2018 r. (vide: pismo z dnia [...] kwietnia 2018 r.). Skarżący wskazał, że na podstawie korespondencji prowadzonej z Oddziałem Regionalnym Agencji Mienia Wojskowego w [...] oraz wydanej przez Dyrektora tego oddziału decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. otrzymał informację, że wskazane powyżej zmniejszenie świadczenia mieszkaniowego nastąpiło na podstawie art. 48d ust. 11 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Skarżący zarzucił, że powyższe stanowisko Dyrektora OR AMW jest nieuzasadnienie, albowiem począwszy od dnia [...] października 2016 r. do dnia [...] czerwca 2018 r. skarżący był zakwaterowany, podobnie jak inni żołnierze odbywający szkolenia, kursy i studia na Akademii [...], na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w którym jest mowa, że "wspólne kwatery stałe są przeznaczone do zakwaterowania zbiorowego żołnierzy będących słuchaczami szkół albo uczestniczących w innych formach szkolenia w Siłach Zbrojnych, a także skierowanych do pełnienia czynnej służby wojskowej poza granicami państwa". Z kolei, jak zauważył skarżący, art. 7 ust. 2 cyt. ustawy, na który powołano się w spornej decyzji, stanowi, że możliwość zakwaterowania we wspólnej kwaterze stałej przysługuje również żołnierzom zawodowym, na ich wniosek, za zgodą dowódcy jednostki wojskowej, co nie miało miejsca, gdyż - jak wskazał skarżący - wymagany w powyższym przepisie wniosek o zakwaterowanie we wspólnej kwaterze stałej nigdy nie został złożony do Rektora-Komendanta Akademii [...], będącego w tej sytuacji dowódcą jednostki wojskowej. Tym samym, skarżący stwierdził, że nie wyczerpując warunków zakwaterowania, o których mowa w art. 7 ust. 2 cyt. ustawy, nie ma zastosowania art. 48d ust. 11 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Ponadto, skarżący zauważył, że powyższe stanowisko strony skarżącej zostało poparte przez Wydział Personalny Akademii [...] w zaświadczeniu będącym częścią złożonego w styczniu 2017 r. wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, jak również w późniejszych pismach Szefa Zespołu [...] Akademii [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. oraz nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., w których przedstawiono listę żołnierzy zakwaterowanych we wspólnych kwaterach stałych oraz oświadczono, że ma to miejsce w trybie art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Skarżący stwierdził, że pomimo powyższych faktów, Agencja Mienia Wojskowego stoi na stanowisku, że podstawą prawną zakwaterowania na terenie Akademii Sztuki Wojennej był art. 7 ust. 2, twierdząc że art. 7 ust. 1 cyt. ustawy dotyczy tylko żołnierzy niezawodowych. Tymczasem, jak uznał skarżący, traktowanie art. 7 ust. 1 cyt. ustawy, jako przepisu odnoszącego się wyłącznie do żołnierzy niezawodowych, jest niezrozumiałą interpretacją wynikającą prawdopodobnie z nieznajomości dokładnej specyfiki służby wojskowej, gdyż zgodnie z tym ustępem żołnierze zawodowi kwaterowani są również w innych przypadkach - na przykład w trakcie ćwiczeń poligonowych (zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3), udziału w akcjach zapobiegania lub usuwania klęsk żywiołowych (zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8), czy też skierowanych do pełnienia czynnej służby wojskowej poza granicami państwa (zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 7). Skarżący zauważył, że od pozostałych żołnierzy zawodowych zakwaterowanych na podstawie art 7 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, tj.: odbywających ćwiczenia wojskowe, skierowanych do pełnienia czynnej służby wojskowej poza granicami państwa, czy też uczestniczących w innych formach szkolenia w Siłach Zbrojnych, zarówno w Akademii [...], jak i w innych uczelniach oraz centrach i ośrodkach szkolenia, takich jak kursy, czy też studia podyplomowe w trybie zaocznym nie jest pobierana żadna opłata a ich świadczenia mieszkaniowe w macierzystych garnizonach nie są pomniejszane z tytułu zakwaterowania we wspólnych kwaterach - zgodnie z art. 7 ust. 1 cyt. ustawy. Ponadto, jak wskazał skarżący, okres trwania tych szkoleń wynosi od kilku dni do kilku miesięcy, np. Wyższy Kurs [...] - 9 miesięcy a żołnierze w nich uczestniczący zakwaterowani są w identycznych warunkach. Wobec powyższego, skarżący zarzucił, że takie działanie może naruszać wskazaną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości - poprzez zróżnicowanie sytuacji żołnierzy odbywających Podyplomowe Studia [...] na Akademii [...], wobec których zastosowano taką interpretację przepisów, w stosunku do pozostałych żołnierzy zawodowych zakwaterowanych na podstawie art. 7 ust 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Dodatkowo, jak zauważył skarżący, Prezes Agencji Mienia Wojskowego stoi na stanowisku, że zakwaterowanie skarżącego we wspólnej kwaterze stałej na terenie Akademii [...] jest pełnym zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych skarżącego, z czym nie można się zgodzić, gdyż zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierza zawodowego obejmuje również jego najbliższą rodzinę. Tymczasem, skarżący podniósł, że udając się na studia w Akademii [...], pozostawił w miejscu zamieszkania, tj. w miejscowości S., żonę z córką, które przez cały ten okres mieszkały w dotychczas zajmowanym domu a otrzymywane świadczenie mieszkaniowe przeznaczane było w całości na utrzymanie domu oraz spłatę rat kredytu mieszkaniowego. Na marginesie, skarżący zaznaczył, że został zobowiązany w umowie nr [...] zawartej z Dowódcą Generalnym Rodzajów Sił Zbrojnych w dniu [...] września 2016 r. do zwrotu kosztów utrzymania i nauki w kwocie 33.364,05 złotych. Skarżący podniósł, że w kosztach tych, zgodnie z § 20 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 września 2014 r. w sprawie nauki żołnierzy zawodowych, zawierają się m.in. koszty zakwaterowania (§ 20 ust. 2 pkt 1). Koszty te skarżący jest zobowiązany odpracować pozostając w służbie poprzez okres dwukrotnie dłuższy niż czas trwania nauki (tj. 3 lata i 6 miesięcy) lub koszty te zwrócić w przypadku zwolnienia z zawodowej służby wojskowej przed upływem powyższego okresu. Zdaniem skarżącego, wynika z tego, że skarżący został obciążony kosztami zakwaterowania dwukrotnie - poprzez zmniejszenie świadczenia mieszkaniowego oraz jako część zobowiązania wobec Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych. Skarżący zarzucił w konsekwencji, że pomimo dokładnego przedstawienia sposobu zakwaterowania na terenie Akademii [...], organy obu instancji naruszyły zasadę określoną w art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Według skarżącego, organy te dokonały w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa i nierównego traktowania żołnierzy znajdujących się w podobnej sytuacji. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Mienia Wojskowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga P.K. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] września 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] orzekającą o nadpłaceniu przez Dyrektora OR AMW na rzecz skarżącego żołnierza w okresie od dnia [...] lutego 2017 r. do dnia [...] lutego 2018 r. w kwocie 1.101,10 złotych świadczenia mieszkaniowego i zobowiązującą skarżącego do zwrotu kwoty 1.101,10 złotych - nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy administracji publicznej obu instancji, wydając sporne decyzje - nie dopuściły się naruszenia norm procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Ponadto, w ocenie Sądu, wydając przedmiotowe decyzje administracyjne, organy te nie dopuściły się również naruszenia norm prawa materialnego, w tym przede wszystkim obrazy przepisów art. 48d ust. 11 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem - wbrew zarzutom strony skarżącej - prawidłowo przyjęły w niniejszej sprawie, iż w przypadku skarżącego żołnierza wysokość świadczenia mieszkaniowego winna być pomniejszona na podstawie art. 48d ust. 11 cyt. ustawy, albowiem skarżący, jako żołnierz zawodowy zakwaterowany był na zasadach, o których mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy, zamieszkując we wspólnej kwaterze stałej w związku ze skierowaniem na podyplomowe studia w Akademii [...]. W konsekwencji, Sąd uznał, że organy obu instancji, stwierdzając nadpłatę świadczenia mieszkaniowego - wynikającą z nienależnej wypłaty skarżącemu niepomniejszonej kwoty świadczenia w okresie od dnia [...] lutego 2017 r. do dnia [...] lutego 2018 r. - prawidłowo zastosowały przepis art. 48d ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Przyjmując powyższe stanowisko, organy administracji publicznej obu instancji prawidłowo oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie w sposób wszechstronny do podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów i argumentów. Na wstępie rozważań merytorycznych dotyczących oceny legalności spornej decyzji Prezesa AMW z dnia [...] września 2018 r., należy zauważyć, że zakwaterowanie żołnierzy zawodowych co do zasady reguluje art. 21 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 cyt. ustawy, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Przepis art. 21 ust. 2 przedmiotowej ustawy stanowi, że prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: 1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; 2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; 3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Należy jednocześnie zauważyć, że w świetle art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, wspólne kwatery stałe są przeznaczone dla zakwaterowania zbiorowego żołnierzy będących słuchaczami szkół albo uczestniczących w innych formach szkolenia w Siłach Zbrojnych, a także skierowanych do pełnienia czynnej służby wojskowej poza granicami kraju. Z kolei, przepis art. 7 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że możliwość zakwaterowania we wspólnej kwaterze stałej przysługuje również żołnierzom zawodowym na ich wniosek, za zgodą dowódcy jednostki wojskowej. Zgodnie z art. 48d ust. 11 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w przypadku zakwaterowania żołnierza zawodowego na zasadach, o których mowa w art. 7 ust. 2, wysokość świadczenia mieszkaniowego ulega zmniejszeniu o uśrednione koszty utrzymania miejsca zakwaterowania, począwszy od miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło zakwaterowanie. W niniejszej sprawie skarżący, jako żołnierz zawodowy w służbie stałej, skierowany został na studia podyplomowe realizowane w Akademii [...] w [...] w terminie od dnia [...] października 2016 r. do dnia [...] czerwca 2018 r. W dniu [...] stycznia 2017 r. skarżący wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z wnioskiem o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, oświadczając w treści wniosku, że nie korzysta i nie korzystał z zakwaterowania na terenie jednostki, załączając jednocześnie zaświadczenie Rektora - Komendanta Akademii [...] wskazujące, że skarżący żołnierz nie korzysta i nie korzystał z zakwaterowania na terenie jednostki na zasadach, o których mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Dodatkowo, w dniu [...] marca 2018 r. Dyrektor OR AMW uzyskał informację z Akademii [...], że skarżący żołnierz od dnia [...] października 2016 r. do dnia [...] czerwca 2018 r. jest zakwaterowany we wspólnej kwaterze stałej na terenie Akademii [...] w trybie art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Bezspornym jest, że skarżący żołnierz od dnia [...] lutego 2017 r. do dnia [...] lutego 2018 r. zamieszkiwał we wspólnej kwaterze stałej na terenie Akademii [...] i w tym okresie otrzymywał pełną kwotę 900 złotych świadczenia mieszkaniowego, niepomniejszoną o kwotę 84,70 złotych za miesiąc, która stanowiła koszty zakwaterowania we wspólnej kwaterze stałej, co w konsekwencji dało łącznie za wskazany wyżej okres 13 miesięcy kwotę 1.101,10 złotych. Niemniej, wskazać należy, że skierowanie skarżącego, jako żołnierza zawodowego na studia podyplomowe spowodowało z urzędu przydział internatu w Akademii Sztuki Wojennej, a więc wniosek o taką formę zakwaterowania nie był konieczny. Zdaniem Sądu, taką formę zakwaterowania uznać należy, jako zakwaterowanie na terenie jednostki wojskowej, bowiem za taką w zakresie zakwaterowania należy uznać Akademię [...]. Powyższe dowodzi, że skarżący zamieszkiwał we wspólnej kwaterze stałej, o jakiej mowa w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w tym zamieszkiwał tam w okresie od dnia [...] lutego 2017 r. do dnia [...] lutego 2018 r., będąc do tego uprawnionym. Niemniej, skarżący dodatkowo wybrał realizację prawa do zakwaterowania w formie świadczenia mieszkaniowego, które było wypłacane przez Dyrektora OR AMW w wysokość stawki podstawowej i współczynnika świadczenia mieszkaniowego dla garnizonu [...] w kwocie 900 złotych miesięcznie, które zgodnie z art. 48d ust. 16 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych było pokrywane z dotacji budżetowej. W ocenie Sądu, uznać należy, że o ile skarżący żołnierz mógł korzystać z tej formy zakwaterowania i prawa do zakwaterowania w formie świadczenia mieszkaniowego, o tyle kwota otrzymywanego świadczenia - zgodnie z 48d ust. 11 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych - winna być pomniejszona, a co w sprawie nie nastąpiło. W tym miejscu należy zauważyć, na co słusznie zwrócił uwagę również Prezes AMW, że ratio legis wprowadzenia art. 48d ust. 11 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP było niewątpliwie uniknięcie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów bezpłatnego zakwaterowania żołnierzy we wspólnych kwaterach stałych i wypłaty świadczenia mieszkaniowego w pełniej wysokości na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, które już zostały zaspokojone. Według Sądu, nie ulega bowiem wątpliwości, że korzystanie z tych świadczeń jednocześnie stanowi ewidentne zaprzeczenie wspomnianej wyżej zasady. W tej sytuacji, przyjąć należy, że w niniejszej sprawie zachodzi zarówno podstawa z art. 7 ust. 1 pkt 7, jak i art. 7 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, albowiem skierowanie skarżącego żołnierza zawodowego w służbie stałej na studia podyplomowe w Akademii [...] powodowało automatyczny przydział wspólnej kwatery stałej, bez konieczności złożenia przez żołnierza zawodowego wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 2 cyt. ustawy. W ocenie Sądu, zgodzić się należy z Prezesem AMW, że o ile art. 7 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP odnosi się generalnie do żołnierzy niezawodowych (którzy nie posiadają prawa do innej formy zakwaterowania), o tyle art. 7 ust. 2 tejże ustawy dotyczy żołnierzy zawodowych i możliwości korzystania przez nich ze wspólnej kwatery stałej. Ustawa o zakwaterowaniu przewiduje zatem możliwość korzystania przez żołnierza zawodowego zarówno z bezpłatnego zakwaterowania we wspólnej kwaterze stałej, jak i ze świadczenia mieszkaniowego pomniejszonego o koszty tego zakwaterowania, które związane jest z faktem korzystania z tego zakwaterowania. W związku z powyższym, Sąd uznał, iż Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] zasadnie przyjął, że - w świetle art. 48d ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - z uwagi na stwierdzoną nadpłatę, należy wezwać skarżącego żołnierza do zwrotu kwoty 1.101,10 złotych, zaś po bezskutecznym upływie terminu do jej zwrotu, wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie i wydać sporną decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] rozstrzygającą o obowiązku zwrotu tej nadpłaconej kwoty świadczenia mieszkaniowego. Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, warto wyraźnie podkreślić w tym miejscu, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Postępowanie administracyjne jest niewątpliwie zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje szereg etapów, w tym m.in. ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia. Ustalenie to jest związane bezpośrednio z kwestią podstawy materialnoprawnej decyzji administracyjnej. Przyjmując, iż sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Zasada praworządności wymaga, aby organy administracyjne nie złamały prawa, a ponadto wszelkie ich decyzje miały podstawę prawną i w swej treści uwzględniały obowiązujące normy prawne. Działania administracji powinny być zatem zgodne z: Konstytucją RP, ogólnymi zasadami prawa, prawem Unii Europejskiej, krajowym prawem ustawowym i wydanymi na jego podstawie aktami wykonawczymi (prawem delegowanym), zwyczajami i konwencyjnymi zasadami prawa międzynarodowego, które zostały włączone do rodzimego porządku prawnego orzeczeniami sądów na tyle, na ile według prawa krajowego mają one prawnie wiążący skutek, odpowiednimi wytycznymi administracyjnymi w stopniu, w jakim można się do nich odwoływać przy rozpoznawaniu sprawy przez sąd. Zasada praworządności zakłada jednocześnie możliwość skutecznego narzucenia administracji wypełnienia tych powinności oraz rodzi konieczność wzruszenia bezprawnych aktów administracyjnych, przy zapewnieniu jednak priorytetu innym zasadom chroniącym prawa jednostki w jej stosunkach z administracją. Zasadne jest stanowisko, zgodnie z którym praworządność działania jest zasadą fundamentalną, ale w jej ramach mieści się nie tylko obowiązek przestrzegania prawa, lecz również działania w granicach prawa z uwzględnieniem elementów celowości. W ramach zasady z art. 7 Konstytucji RP oprócz wymogu "praworządności", rozumianego, jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa. Niewątpliwie uznać należy, iż zasada legalności powinna być zasadniczym kryterium w procesach wykładni dokonywanych przez organy państwa. W konsekwencji należy, zdaniem Sądu, uznać, iż niewątpliwie w procesach wykładni prawa administracyjnego pierwszoplanowe znaczenie winny mieć zasady praworządności, legalności i kompetencyjności. Oznacza to, że wykładnia językowa i znaczenie literalne powinny zajmować pozycję uprzywilejowaną w stosunku do wykładni systemowej i funkcjonalnej, a za pierwszeństwem wykładni językowej przemawiają zarówno argumenty analityczne (wykładnia prawa jest wykładnią tekstów prawnych), jak i argumenty polityczne, albowiem w państwie praworządnym obywatele mają prawo polegać na tym, co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym, co zamierzał powiedzieć lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności. Przyjęcie powyższego stanowiska nie może jednak oznaczać, że w prawie administracyjnym wykładnia językowa może prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również z efektami wykładni celowościowej (funkcjonalnej). Niemniej, w ocenie Sądu, z uwagi na pewnego rodzaju niebezpieczeństwo związane z charakterem podmiotów dokonujących wykładni w procesach stosowania prawa administracyjnego, a także ze względu na postulat zapewnienia pewności prawa, należy jednocześnie bardzo wyraźnie przyjąć, iż sądowa ocena legalności zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji publicznej winna mieścić się w granicach obowiązującego prawa, gdyż uzurpowanie sobie przez sąd kompetencji normodawczych powinno być oceniane szczególnie surowo również dlatego, że jest wynikiem działania organu państwa powołanego właśnie w celu stania na straży praworządności. Owszem, zasługuje na aprobatę stanowisko, zgodnie z którym istota tzw. prawa sędziowskiego polega na należącym do sądu wyrównywaniu niedopatrzeń ustawodawcy, jednakże sądy mogą to czynić tylko wtedy, gdy ich stwierdzenia nie będą sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Mając na względzie powyższe uwagi dotyczące sposobu interpretacji i stosowania norm prawa administracyjnego, Sąd uznał, że organy obu instancji, interpretując przepisy art. 48d ust. 11 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, zasadnie przyjęły, iż skarżący żołnierz zobowiązany jest do zwrotu nadpłaconej przez Dyrektora OR AMW kwoty wypłaconego świadczenia mieszkaniowego z uwagi na jego niepomniejszenie o koszty utrzymania miejsca zakwaterowania. Według Sądu, w przypadku skarżącego żołnierza, który korzystał z zakwaterowania na terenie uczelni i ze świadczenia mieszkaniowego w pełniej wysokości, doszło do wypaczenia ratio legis wymienionych wyżej przepisów i idei zakwaterowania oferowanego żołnierzom zawodowym. Zauważyć należy bowiem, iż podstawową formą, jaką wybrał skarżący żołnierz, było świadczenie mieszkaniowe, które miało zaspokoić potrzeby mieszkaniowe strony skarżącej we własnym zakresie. Z kolei, zakwaterowanie we wspólnej kwaterze stałej, jako zakwaterowanie dodatkowe, miało ten skutek, że nie pozbawiało skarżącego żołnierza świadczenia mieszkaniowego, lecz wpływało na zmniejszenie jego wymiaru, zgodnie z art. 48d ust. 11 ustawy. Owszem, Sąd zauważa, że wspomniany art. 48d ust. 11 cyt. ustawy jest dosyć niefortunnie sformułowany, niemniej z całą pewnością zgodzić się należy z Prezesem AMW, że nie może on prowadzić do niedopuszczalnego zróżnicowania sytuacji żołnierzy zawodowych, korzystających ze świadczenia mieszkaniowego i jednocześnie z bezpłatnego zakwaterowania we wspólnej kwaterze stałej (w niniejszej sprawie - w internacie Akademii [...]). Wobec powyższego, należy uznać, że zarówno Prezes Agencji Mienia Wojskowego, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2018 r., jak i Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...], rozstrzygając w dniu [...] sierpnia 2018 r., nie uchybili normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem organy te podjęły wszelkie możliwe i niezbędne zarazem czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Ponadto, poprzez pełne - w ocenie Sądu - uzasadnienie faktyczne i prawne obu spornych decyzji, organy te nie naruszyły normy postępowania administracyjnego wyrażonej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógłby mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Sąd uznał jednocześnie, że organy obu instancji nie dopuściły się również w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a., albowiem prowadząc owo postępowanie w kontekście przepisów art. 21 ust. 1 oraz 48d ust. 11 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, wszechstronnie wyjaśniły wszelkie istotne okoliczności dotyczące analizowanej sprawy, jak również wyjaśniły w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle powołanych wyżej przepisów - zachodziły wszelkie podstawy do stwierdzenia nadpłaty świadczenia mieszkaniowego i wezwania strony skarżącej - na podstawie art. 48d ust. 13 cyt. ustawy - do zwrotu należności, zaś po bezskutecznym upływie terminu - do wydania spornej decyzji orzekającej o nadpłacie i zobowiązującej do zwrotu kwoty nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres wskazany w treści decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.