II SA/Wa 2055/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Maria Werpachowska, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2016 r. 2. zasądza od Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (zwana dalej spółką), wystąpiła do Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej (zwanej dalej PISF) o niezwłoczne udostępnienie, na podstawie art. 73 Kpa, całości dokumentacji prowadzonego przez PISF postępowania w przedmiocie dofinansowania produkcji filmu pt. "[...]" wszczętego na wniosek spółki. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. dyrektor PISF, działając na podstawie art. 16 i art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.) – zwanej dalej u.d.i.p., odmówił udostępnienia spółce informacji publicznej. PISF uznał bowiem, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, gdyż jej udostępnienie wymaga szeregu czynności, w celu wytworzenia, poprzez sięgnięcie do dokumentacji źródłowej, również archiwalnej (najprawdopodobniej od 2005 r.), dotyczącej programów operacyjnych i procedur postępowania przy udzielaniu dofinansowania produkcji filmów fabularnych w formie pożyczki, dokonanie analizy tej dokumentacji w celu wybrania informacji niezbędnych dla realizacji wniosku, dokonania ewentualnej anonimizacji oraz usunięcia danych prawnie chronionych, segregacji i podziału danych oraz ich wyodrębnienia i przypisania dla spółki. Nadto PISF uznał, że żądane informacje mają znaczenie wyłącznie z punktu widzenia interesu prywatnego spółki a nie publicznego, w szczególności celem wykorzystania w sporze sądowym prowadzonym z powództwa PISF przeciwko Z. Z. i D. Z. (członkom Zarządu spółki). Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II 466/10 PISF wskazał, że "domaganie się dostępu do informacji publicznej, mającej charakter przetworzony, jest zasadne jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże, iż jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeżeli zaś żądanie to związane jest z prywatnym interesem wnioskodawcy, który zamierza uzyskane informacje wykorzystać w postępowaniu sądowym, zasadnym jest odmowa udostępnienia informacji publicznej." Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednak rozstrzygnięciem z [...] października 2016 r. PISF ponownie odmówił uwzględnienia wniosku, ograniczając się do podtrzymania wcześniej wyrażonego stanowiska. Decyzja PISF z dnia [...] października 2016 r. stała się przedmiotem skargi spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając ww. oraz poprzedzającą ją decyzję spółka zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego: art. 2. ust. 1 i ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 15 w zw. art. 10 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy; art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że informacje, o których udostępnienie wnioskowała spółka stanowią informację publiczną przetworzoną w rozumieniu tego przepisu oraz że ich udostępnienie wymaga wykazania przez spółkę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, a tym samym przez błędne zastosowanie tego przepisu, co miało wpływ na wynik sprawy; art. 5 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej, co miało wpływ na wynik sprawy; przepisów postępowania: a) art. 6 Kpa i art. 5 u.d.i.p. poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej, tj. oparcie rozstrzygnięcia o ograniczenia w dostępie do informacji publicznej niewynikające z obowiązujących przepisów, a także oparcie rozstrzygnięcia na dowolnym przyjęciu, że "żądane informacje mają znaczenie wyłącznie z punktu widzenia interesu prywatnego a nie publicznego", co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, b) art. 6 i art. 8 Kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów Państwa, w szczególności poprzez brak rzetelnej i wnikliwej oceny materiału zgromadzonego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; c) art. 15 Kpa statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania i art. 17 ust. 2 u.d.i.p. poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, tj. ograniczenie rozstrzygnięcia z [...] października 2016 r. do powtórzenia rozstrzygnięcia z [...] września 2016 r., czym pozbawiono spółkę prawa do dwukrotnego merytorycznego załatwienia sprawy, co skutkowało utrzymaniem w mocy błędnego rozstrzygnięcia i tym samym oznacza wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Mając na uwadze powyższe zarzuty spółka wniosła o: 1) stwierdzenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia, 2) stwierdzenie na podstawie art. 135 P.p.s.a. nieważności rozstrzygnięcia PISF z [...] września 2016 r., ewentualnie 3) uchylenie w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. zaskarżonego rozstrzygnięcia, 4) uchylenie na podstawie art. 135 P.p.s.a. rozstrzygnięcia PISF z dnia [...] września 2016 r., 5) zasądzenie od PISF na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 200 P.p.s.a., 6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 P.p.s.a. Spółka nie zgodziła się z kwalifikacją żądanej informacji do kategorii informacji publicznej przetworzonej, wskazując, że wniosła o udostępnienie całości akt, a więc nie było konieczności jakiegokolwiek przygotowania tych akt. Spółka podniosła nadto, że w przypadku żądania dostępu do informacji publicznej nie ma znaczenia cel – publiczny bądź prywatny – udostępnienia akt, lecz by publiczny charakter miała sama informacja. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi, sąd administracyjny rozpatrując sprawę w pierwszej instancji nie jest związany zarzutami wskazanymi w skardze. Skarga jest zasadna, jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych, albowiem organ nieprawidłowo rozpatrzył sprawę w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, pomijając okoliczność, iż przedmiot sprawy (to jest dokumenty, udostępnienia których organ odmówił) nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ obowiązku tego nie wykonał, zakładając a priori, iż wniosek dotyczy informacji publicznej, nie dokonując w tej materii żadnej analizy. W każdej sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej podmiot zobowiązany do udostępniania takich informacji, jak i sąd administracyjny rozpoznający tego typu sprawę, powinien przede wszystkim wyjaśnić czy przedmiot żądania mieści się w kategorii spraw stanowiących informacje publiczną, w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie przedmiotem żądania skarżącego jest całość dokumentacji prowadzonego przez PISF postępowania, w przedmiocie dofinansowania produkcji filmu pt. "[...]", wszczętego na wniosek spółki. Jednakże, aby móc procedować w ramach przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej niezbędne jest wystąpienie łączne przesłanki podmiotowej jak i przedmiotowej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił już w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz rozwinął w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zakres przedmiotowy stosowania ustawy). Następnie przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret 1 udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Definicję dokumentu urzędowego zawiera art. 6 ust. 2 u.i.d.p. stanowiąc, że "Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Natomiast rozważając aspekt podmiotowy sprawy należy zauważyć, że adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w art. 4 u.d.i.p. W szczególności są nimi organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), do których niewątpliwie należy zaliczyć także organy administracji publicznej. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości, iż Polski Instytut Sztuki Filmowej jest podmiotem zobowiązanym, w rozumieniu przepisów tej ustawy (art. 4 ust. 1 pkt 1), do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o kinematografii (Dz.U. 2016, poz. 438), Instytut realizuje zadania z zakresu polityki państwa w dziedzinie kinematografii, w szczególności przez: (...). Wskazać należy, że przepis art. 1 ust. 2 u.i.d.p. przewiduje, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1. Dostęp stron postępowania do akt sprawy administracyjnej regulują przepisy art. 73 i art. 74 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego nie można utożsamiać (patrz wyrok NSA z 16 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1523/06 - niepublikowany). Nie jest zatem wyłączone uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one informację publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych. Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania, jak wskazano wyżej reguluje art. 73 kpa. W tym zakresie z mocy art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączone jest stosowanie przepisów o dostępie do informacji publicznej. A zatem to co istotne i co winie uczynić organ, winien on zbadać, czy wnioskodawca był stroną postępowania w sprawie objętej wnioskiem. W sytuacji, gdy był stroną postępowania winien on realizować swoje prawo do informacji publicznej w oparciu o art. 73 § 1 kpa. Skoro zatem zapytanie skarżącego dotyczyło rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych z jego udziałem, należy wskazać że dostęp do tej informacji winien nastąpić w innym trybie niż u.i.d.p., czyli na podstawie k.p.a. Skarżący żąda w trybie dostępu od informacji publicznej całości dokumentacji prowadzonego przez PISF postępowania w przedmiocie dofinansowania produkcji filmu pt. "[...]" wszczętego na wniosek spółki. W rozpoznawanej sprawie organ w ogóle nie starał się wyjaśnić, czy przedmiot żądania skarżącego należy rozpoznać w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej czy też w innym trybie, przesądzając z góry, iż właściwy jest tryb z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pomijając dokonanie ustalenia w powyższej materii, organ uznał, iż dokumenty stanowiące przedmiot niniejszej sprawy są żądaniem o informację przetworzoną i na podstawie art. 16 i 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił do tych dokumentów dostępu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ wadliwie zastosował do rozstrzygnięcia tej sprawy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta nie może mieć bowiem zastosowania do spraw, które podlegają udostępnieniu w innym trybie. Organ winien w rozpoznawanej sprawie jedynie poinformować wnioskodawcę pismem o innym sposobie dostępu do żądanych dokumentów, nie zaś władczo rozstrzygać o odmowie ich udostępnienia. Wskazać bowiem należy, że rozstrzygnięcie organu z dnia [...] września 2016 r. rozstrzyga władczo o odmowie udostępnienia skarżącemu żądanych dokumentów, z uwagi na charakter żądanej informacji – informacji przetworzonej. Zdaniem WSA w Warszawie, miało to charakter jednostronnego indywidualnego rozstrzygnięcia o charakterze władczym, zaś tego rodzaju rozstrzygnięcie powinno zapaść w formie decyzji administracyjnej. Pismo z dnia [...] września 2016 r. posiadało konstytutywne elementy decyzji tj. oznaczenie organu, adresata decyzji, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby uprawnionej do jej wydania. Również taki charakter posiada pismo organu z dnia [...] października 2016 r. Dlatego zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja muszą zostać uchylone, jako naruszające prawo. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) oraz art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.