II SA/Wa 2057/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniesionego przez stronę wniosku w sprawie ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2009 r., wydanym na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Z. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie zwrotu wniesionego przez stronę wniosku o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007 i 2008, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organy ustaliły następujący stan faktyczny w sprawie. Z. K., emeryt policyjny, wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008 oraz należnych ustawowo odsetek od należności głównej. Do wniosku załączył stosowne oświadczenia mieszkaniowe. W związku z powyższym [...] Komendant Wojewódzki Policji w P., postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. zwrócił na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. wniesione przez Z. K. oświadczenia mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wobec braku możliwości ustalenia organu właściwego do ich rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż na podstawie § 9 ust. 2 pkt 1 w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919) Komendant Miejski Policji w P., posiadał kompetencję do przyznawania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniono jednak powyższe rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) i jednocześnie uchylono jego § 9 ust. 2 pkt 1, według którego właściwym w sprawie był Komendant Miejski Policji w P. Stąd też w obecnym stanie prawnym brak jest organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. K., a żaden przepis prawa nie nakazuje stosowania przepisów dotychczasowych do istniejących zdarzeń i stanów prawnych. Przepis art. 19 k.p.a. ustanawia natomiast ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej z urzędu. W istocie, treść tego obowiązku oznacza więc, powinność organu administracji publicznej przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową, co wynika z zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Z. K. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie do Komendanta Głównego Policji, który postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w P. do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu nie dokonano oceny całokształtu okoliczności sprawy, bowiem jakkolwiek odniesiono się do przepisów kompetencyjnych, to jednak pominięto treść przepisu art. 19 i nast. k.p.a., które w sposób zasadniczy normują kwestie związane z badaniem właściwości organu administracji publicznej. Tak więc rozpatrując ponownie sprawę, organ obowiązany będzie odnieść się również do tej regulacji oraz dokonać interpretacji jej zapisów w kontekście stanu faktycznego przedmiotowego postępowania. [...] Komendant Wojewódzki Policji w P., po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. zwrócił Z. K. wniesione przez niego oświadczenia mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008, wobec braku możliwości ustalenia organu właściwego do ich rozpatrzenia wskazując, iż nie jest właściwy w sprawach dotyczących ustalenia uprawnień strony do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za wskazane lata. W uzasadnieniu organ podniósł, że nowelizacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 919, z późn. zm.), polegająca na uchyleniu § 8 i § 9 ust. 2, skutkowała utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego m. in. funkcjonariuszy Policji. Nowelizacja ta, pozbawiła organy Policji kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych dla tej grupy osób w zakresie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W związku z powyższym od dnia 1 stycznia 2006 r. nie ma podstaw prawnych do ustalenia uprawnień do przedmiotowego świadczenia. Organ administracji publicznej na podstawie art. 19 k.p.a. z urzędu przestrzega swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową trzeba ustalić na podstawie przepisów ustaw materialnoprawnych oraz tych przepisów ustaw ustrojowych, które dotyczą kompetencji organów administracji publicznej. Organ, do którego wniesiono podanie jest obowiązany zbadać na podstawie żądania strony czy jest właściwy do załatwienia sprawy. W razie zaś stwierdzenia swojej niewłaściwości powinien przekazać sprawę do organu właściwego (art. 65 § 1 k.p.a.), a gdy organu właściwego nie można ustalić należy stronie zwrócić wniesione podanie. Właściwość miejscowa jest to natomiast zdolność prawna organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw na obszarze określonej jednostki podziału terytorialnego kraju. W związku z tym, iż przepis art. 19 k.p.a. ustanawia ogólny obowiązek przestrzegania przez organy administracji publicznej swojej właściwości z urzędu, bez znaczenia pozostaje kwestia ustalenia właściwości miejscowej, z uwagi na brak właściwości rzeczowej. Zatem, aby dany organ był właściwy w sprawie, działanie jego musi być oparte na normie prawnej dającej mu uprawnienie lub obowiązek do przeprowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w przypadku podjęcia działania władczego przez organ bez kompetencji nadanej normą prawną, dotknięte jest ono sankcją nieważności. W ocenie organu, uchylenie § 9 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. spowodowało niemożność rozpoznania niniejszej sprawy przez Komendanta Miejskiego Policji w P. ze względu na utratę przez ten organ przymiotu właściwości rzeczowej, a co za tym idzie także miejscowej. W zażaleniu na powyższe postanowienie Z. K. zarzucił Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w P. naruszenie art. 8 i 9 k.p.a., a przede wszystkim naruszenie zasady staranności organu i dążenia organu administracji publicznej do wyjaśnienia sprawy. Podniósł, że wydanie takiego samego postanowienia, o tym samym uzasadnieniu, nie wyjaśniającego sprawy i pozostawiającego obywatela i funkcjonariusza z niczym, narusza zasady zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, a także obowiązujące w prawie terminy. Komendant Główny Policji po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo zastosował dyspozycję art. 66 § 3 k.p.a. w związku z czym zażalenie strony jest bezzasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Z. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Wskazanemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 88 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), poprzez odmówienie przyznania prawa do wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, a tym samym naruszenie podstawowego prawa funkcjonariusza oraz naruszenie przepisów ustawy, poprzez nieustalenie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. Ponadto zarzucił organowi naruszenie art. 162 § 1 ust. 1 k.p.a., poprzez niewydanie decyzji w sprawie, art. 7 i 12 k.p.a., poprzez zaniedbanie obowiązku wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organy wydając postanowienia w niniejszej sprawie uchyliły się od jej załatwienia, czym spowodowały naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa. Gdyby bowiem skarżący nie był emerytowanym funkcjonariuszem doszłoby do wydania decyzji przez organ właściwy. Dodatkowo żaden organ Policji nie wydał decyzji, która uchylałaby decyzję o przyznaniu emerytowanym policjantom wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, co oznacza, ze decyzje te obowiązują nadal. Skarżący podniósł również, że organy administracji opierały się w wydanych postanowieniach wyłącznie na już cytowanych przepisach nie starając się ustalić organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, kopiując jedynie podane wcześniej uzasadnienia. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie z powodów w niej wyrażonych. Na wstępie wskazać należy, że podstawą procesową postanowień wydanych w sprawie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. i Komendanta Głównego Policji jest przepis art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Organy rozpatrujące sprawę uznały się za niewłaściwe, gdyż oświadczenia mieszkaniowe w celu ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 zostały złożone przez skarżącego, który jest emerytem policyjnym, a obecne przepisy nie przewidują uprawnień emerytów policyjnych do takich świadczeń. W tym miejscu podnieść należy, że przepis art. 66 § 3 może mieć zastosowanie , gdy "organ , do którego wniesiono podanie stwierdził, że nie jest właściwy w sprawie, a ze względu na rozwiązania prawne nie jest w stanie dokonać ustalenia organu administracji właściwego w sprawie" ( B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2006 s. 372). Tak więc przepis ten oznacza, iż w przypadku braku właściwości rzeczowej organ administracji publicznej może zastosować ww. przepis Kodeksu postępowania administracyjnego. Pojęcie właściwości organu oznacza jego zdolność prawną do załatwienia określonej, indywidualnej sprawy administracyjnej. Właściwość rzeczowa to "zdolność prawna organu administracji publicznej do załatwiania spraw indywidualnych danego rodzaju" (R. Kędziora Ogólne postępowania administracyjne Warszawa 2008, s. 35.). Ten rodzaj kompetencji danego organu administracji zgodnie z art. 20 k.p.a. ustala się wedle przepisów administracyjnego prawa materialnego. To treść ustaw prawa materialnego determinuje, jaki organ, jaką kategorią spraw się zajmuje. W rozpatrywanej sprawie organy policji posiadają zdolność rzeczową do prowadzenia postępowań w zakresie przyznawania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Takie uprawnienie wynika wprost z treści 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U z roku 2007 Nr 43 poz. 277 ze zm.), który statuuje uprawnienie funkcjonariuszy policji do otrzymywania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego oraz treści § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 919. ze zm.), który wskazuje, które organy są właściwe w tego typu sprawach. Tak więc nie można przyjąć, iż organy policyjne nie są właściwe w sprawach przyznawania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Organy do których wpłynął więc wniosek o wypłatę świadczenia powinny wydać decyzję merytoryczną. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.