II SA/Wa 2057/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Andrzej Góraj Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2014 r. sprawy ze skargi J.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego J. D. kwotę 217 (słownie: dwieście siedemnaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. J. D. zwrócił się, na podstawie art. 155 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), do Urzędu Miasta O. o udostępnienie informacji z rejestru podatników z obszaru miasta O., polegającej na sprawdzeniu, czy na wskazanych we wniosku nieruchomościach gruntowych zabudowanych, które były przedmiotem obrotu na rynku wtórnym, w okresie od dnia [...] kwietnia 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2013 r. były naliczane podatki od budynków mieszkalnych lub ich części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej od 1 m2 powierzchni użytkowej. We wniosku zaznaczył, że działa jako biegły sądowy w związku z postanowieniem, wydanym w dniu [...] kwietnia 2013 r. przez Sąd Rejonowy [...] w O. w sprawie o sygn. akt [...]. W przypadku pozytywnej weryfikacji wniósł o podanie, w powiązaniu z numerami ewidencyjnymi działek: powierzchni użytkowej budynku(ów) na niej (nich) posadowionego przeznaczonej na cele gospodarcze i - o ile występuje w tym samym budynku - powierzchni użytkowej przeznaczonej na cele mieszkaniowe należące do tego samego podatnika lub podatników oraz podanie numeru decyzji podatkowych z uwzględnieniem formy prawa do gruntu (własność lub użytkowanie wieczyste). O ile jest to możliwe, wniósł o podanie danych we wskazanym przez wnioskodawcę układzie tabelarycznym. Alternatywnie wnioskodawca zwrócił się, w przypadku wystąpienia obawy naruszenia tajemnicy skarbowej, o przekazanie informacji, że właściciel wskazanej nieruchomości podlegał wskazanemu opodatkowaniu. Rozpoznając powyższy wniosek, Prezydent Miasta O. postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W wyniku zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. [...] lipca 2013 r. uchyliło powyższe postanowienie Prezydenta, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W takim stanie sprawy Prezydent Miasta O. wydał w dniu [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 104 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 293, art. 298 oraz art. 299 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2012, poz. 749 z późn. zm.), decyzję nr [...], którą odmówił udostępnienia żądanych przez wnioskodawcę informacji. Organ wskazał, że wnioskodawca jest "innym organem" w rozumieniu art. 298 pkt 7 Ordynacji Podatkowej. Natomiast udostępnienie mu żądanych przez niego informacji jest niemożliwe z uwagi na objęcie ich ustawową tajemnicą skarbową, określoną w art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej. Wobec powyższego koniecznym było wydanie rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Od powyższej decyzji J. D. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie art. 155 ust. 1 pkt 6, art. 155 ust. 1 zdanie wstępne UGN, art. 155 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz art. 298 pkt 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa w związku z art. 5 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej, poprzez bezzasadną odmowę udzielenia informacji zgodnie z jego wnioskiem. Uzasadniając swoje odwołanie, J. D. powołał się na art. 155 ust. 1 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał na prawo rzeczoznawcy majątkowego do zakreślenia obszaru, w którym poszukuje określonych danych, istotnych, w jego ocenie, do wykonania zlecenia w niniejszej sprawie wykonania opinii biegłego sądowego. Przywołując treść ww. artykułu, strona wskazała, że żądane przez nią informacje spełniają przesłanki niezbędności, dostępności oraz dotyczą danej nieruchomości, a to oznacza, że organy są zobowiązane zadośćuczynić żądaniu wyrażonemu we wniosku. J. D. wskazał na właściwość Prezydenta Miasta O., jako organu skarbowego, wynikającą jego zdaniem z treści art. 1 c ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.), w której mieszczą się również podatki od nieruchomości. Następnie strona wskazała na niezasadność powoływania się przez organ na tajemnicę skarbową w celu odmowy udostępnienia żądanych we wniosku informacji. Podniosła, że żądane informacje stanowią niewątpliwie informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast powoływanie się na tajemnice skarbową, określoną w art. 293 Ordynacji podatkowej, jako tajemnicę ustawową przewidzianą w art. 5 ust. 1 ww. ustawy, jest – zdaniem strony – o tyle nieskuteczne, że z art. 298 wynika obowiązek udostępnienia wymienionym w nim podmiotom akt podatkowych niezawierających tajemnicy bankowej. Strona zaprezentowała pogląd, iż jest "innym organem", wymienionym w punkcie 7 art. 298 Ordynacji podatkowej, upoważnionym na podstawie art. 155 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 155 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdziła też, że wyrażanie przeciwnego poglądu prowadziłoby do uniemożliwienia rzeczoznawcom majątkowym rzetelnego wykonywania ich zawodu. W świetle wszystkich powyższych argumentów J. D. wniósł, jak na wstępie swojego odwołania. W wyniku odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wydało w dniu [...] września 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 293, art. 294 § 1 pkt 1, art. 297, art. 298 i art. 299 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) w związku z art. 16, art. 5 ust. 1 - 3 w zw. z art. 10, art. 22 ust. 1, ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 155 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), decyzję numer [...], którą uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta O. oraz umorzyło postępowanie organu I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygniecie, organ II instancji wskazał, że Prezydent O. zbyt ogólnikowo uzasadnił odmowę udostępnienia żądanych przez J. D. informacji, powołując się jedynie na treść art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także, że nie zawarł w decyzji wszystkich elementów, wymaganych przez art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazano również, że organ I instancji nie odniósł się do alternatywnego żądania wniosku z dnia [...] maja 2013 r. Uzasadniając rozstrzygniecie dotyczące umorzenia postępowania, SKO zwróciło uwagę na specyfikę postępowań w przedmiocie udostępniania informacji publicznej. Wskazano na niemożność pełnego zastosowania kompetencji, wynikających z art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem Kolegium nie jest dysponentem żądanej informacji, w związku z czym nie może jej udostępnić. Stąd też uchylono zaskarżoną decyzję oraz umorzono postępowanie, stwierdzając jego bezprzedmiotowość, podkreślając przy tym, że nie zamyka to wnioskodawcy drogi do rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji. Jednocześnie Kolegium zasygnalizowało możliwość zastosowania w sprawie art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wedle którego podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawa do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie informacji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniesionej za pośrednictwem swojego pełnomocnika. W skardze zarzucono Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w O. naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej zwanej: "KPA") w związku z art. 16 ust. 2 zdanie wstępne ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, poprzez uchylenie decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego w I instancji zamiast uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a więc naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik skarżącego zauważył, że organ II instancji sam wskazał na uchybienia Prezydenta Miasta O. w zakresie wydanej decyzji, lecz następnie w sposób nieuzasadniony przyjął, że decyzja wydana w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej stanowi inny rodzaj decyzji administracyjnej, co do której nie można zastosować przepisów art. 138 § 2 k.p.a. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że z treści art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że do decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie dodatkowo decyzja powinna zawierać wskazane w nim elementy. Powyższe stanowi o błędnym zastosowaniu przez SKO w O. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zamiast art. 138 § 2 k.p.a. Równocześnie decyzji zarzucono brak w postaci niezawarcia pouczenia o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia, zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W świetle utrwalonego na kanwie tego przepisu orzecznictwa, skoro przepis ten nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji, przyjąć należy, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji (art. 140), a więc przepis art. 105 § 1 k.p.a. czyli spowodowana jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowość postępowania (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 167, B. Adamiak, Komentarz, 1996, s. 590, wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1985 r., III SA 1105/84 GAP 1987, nr 5, s. 43). Dokonując zatem kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, mając na uwadze powyższe uwagi, na wstępie podnieść należy, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W literaturze przedmiotu wykształcony został pogląd, że postępowanie administracyjne między innymi staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. W wyroku NSA z dnia 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89 przyjęto, że jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, wszczęte postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (ONSA 1990, nr 1, poz. 16). Taką też tezę wyprowadził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95 (OSNAPiUS 1996, nr 11, poz. 150), przyjmując, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie, gdy w świetle przepisów prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej, mogącej być przedmiotem postępowania (tak też wyrok SN z dnia 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10, niepubl.). Wskazać należy, że art. 138 § 1 pkt 2 kpa wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu postępowania odwoławczego. Ograniczenie to wypływa właśnie z kryterium umorzenia postępowania przed organem I instancji, a zarazem tylko do przypadków, gdy postępowanie przed organem I instancji istotnie było bezprzedmiotowe. W sytuacji zaś, gdy nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, chyba, że są podstawy do kasacji decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lipca 2013 r., odmawiającej udostępnienia żądanych przez wnioskodawcę informacji oraz uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa postępowanie przed organem I instancji, uznało, że Prezydent O. zbyt ogólnikowo uzasadnił odmowę udostępnienia żądanych przez J. D. informacji, powołując się jedynie na treść art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także, że nie zawarł w decyzji wszystkich elementów, wymaganych przez art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także, że nie odniósł się on do alternatywnego żądania wniosku z dnia [...] maja 2013 r. Przypomnieć należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., podejmując takie rozstrzygnięcie, wskazało, że wynika ono ze specyfiki postępowań w przedmiocie udostępniania informacji publicznej i z powodu niemożności pełnego zastosowania kompetencji organu, wynikających z art. 138 kpa. Wskazać należy, że w sytuacji uznania przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, winien on uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zgodnie z art. 138 § 2 kpa, nie zaś uchylić decyzję i umorzyć postępowanie. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa jest decyzją kasacyjną, uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, czyli uwzględniającą w taki sposób odwołanie wniesione od decyzji organu I instancji przez odwołującego. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uwzględniając specyfikę dostępu do informacji publicznej, organ II instancji nie mógł jedynie wydać decyzji reformatoryjnej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa, tj. nie mógł on wydać decyzji uchylającej decyzję organu I instancji, w której uchyliłby decyzję odmawiającą udostępnienia informacji przez organ I instancji i udostępnić żądaną informację. Żądanie to bowiem nie było do niego kierowane. Skoro zatem organ II instancji uznał, że Prezydent Miasta O. zbyt ogólnikowo uzasadnił odmowę udostępnienia żądanych przez J. D. informacji, powołując się jedynie na treść art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także, że nie zawarł w decyzji wszystkich elementów wymaganych przez art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a przede wszystkim, że organ I instancji nie odniósł się do alternatywnego żądania wniosku z dnia [...] maja 2013 r., to winien cofnąć postępowanie do etapu procedowania przed tym organem ze względu na konieczność uwzględnienia istotnych okoliczności, podnoszonych przez skarżącego, mających wpływ na końcowy sposób załatwienia sprawy. Wskazane przez organ powody uchylenia decyzji nie dawały żadnych podstaw do umorzenia postępowania, szczególnie w sytuacji, gdy w żaden sposób organ nie uzasadnił na czym owa bezprzedmiotowość postępowania polegała, przez co nie tylko naruszył art. 138 § 1 pkt 2 kpa, ale również art. 107 § 1 kpa. Naruszył on również przepisy art. 7, art. 77, art. 80 kpa, tj. bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z uzasadnienia decyzji w żaden sposób nie wynika czy, zdaniem organu odwoławczego, właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego w sprawie jest tryb udostępnienia informacji w oparciu o art. 155 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), czy też w sprawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie tylko nie wynika rzeczywista wola tego organu, ale wprowadza ona również w błąd zarówno organ I instancji, jak i skarżącego. Przypomnieć bowiem należy, że organ odwoławczy, umarzając postępowanie, zasygnalizował możliwość zastosowania w sprawie art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wedle którego podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawa do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie informacji. Wskazać należy, że przepis art. 22 pow. ustawy o dostępie do informacji publicznej uchylony został przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 września 2011 r. (Dz.U.2011.204.1195) zmieniającej nin. ustawę z dniem 29 grudnia 2011 r. Podkreślić należy, że zachowanie wymagań, wynikających z treści art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 kpa, jest bezwzględnym obowiązkiem organu. Nie przesądzając kierunku i zasadności merytorycznego rozstrzygnięcia, niewyjaśnienie należyte przez organy stanu faktycznego - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obligowało Sąd do wyeliminowania decyzji organu odwoławczego z obrotu prawnego, jako zapadłej z naruszeniem powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego. Z powodu stwierdzonego naruszenia prawa procesowego, rozpatrywanie pozostałych sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego byłoby przedwczesne. Reasumując, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ będzie zobowiązany do uwzględnienia zawartego w tym wyroku stanowiska Sądu, wnikliwego rozpoznania odwołania skarżącego, uwzględniając zasady wynikające z art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy skarga okazała się uzasadniona i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, orzeczenie sformułowane w punkcie 2 wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 tej ustawy, a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa.