II SA/Wa 206/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] odmówił przyznania R. K. świadczenia w drodze wyjątku . W treści decyzji Prezes ZUS zaznaczył, że zgodnie z art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U z 2018 r., poz. 1270) przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku na podstawie jest możliwe, gdy spełnione są łącznie przesłanki wymienione w tym przepisie. Z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 36 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy ubezpieczony udokumentował 7 lat i 5 dni łącznych okresów ubezpieczenia. Organ zaznaczył także, że w latach 2000-2012 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. W ocenie Prezesa ZUS w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionej przerwie wobec strony nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została ustalona dopiero od [...] kwietnia 2012 r. Nie istniały zatem, do tego dnia, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Przerwa w wykonywaniu zatrudnienia, w której była orzeczona częściowa niezdolność, nie jest przesłanką usprawiedliwiającą brak aktywności zawodowej z uwagi na to, że orzeczona częściowa niezdolność do pracy jedynie ogranicza wykonywanie zatrudnienia. Przy rozpatrywaniu uprawnień ocenie podlegała również sytuacja materialna ubezpieczonego, jednak nie stanowiła ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia. W przedstawionym stanie faktycznym organ nie znalazł podstawy do przyznania świadczenia w drodze wyjątku w oparciu o art. 83 ww. ustawy. R. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]. Skarżący zarzucił naruszenie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż nie spełnił łącznie wszystkich wymienionych w tym przepisie przesłanek. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał, że NSA w treści wyroku z dnia 13 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 301/00 stwierdził, że w rozumieniu art. 83 ust. 1 za ubezpieczonego należy uznać każdego (z wyjątkiem osób podlegających ubezpieczeniu rolniczemu), kto kiedykolwiek był ubezpieczony przez jakikolwiek okres. Wobec tego, w ocenie skarżącego, bez znaczenia jest fakt, iż miał przerwę w okresach ubezpieczenia. Przerwa w okresie ubezpieczenia nie ma również żadnego znaczenia dla oceny jego aktualnej zdolności do podjęcia pracy, albowiem z uwagi na jego stan chorobowy [...] w chwili obecnej ma orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy do dnia [...] stycznia 2021 r. Legitymuje się też znacznym stopniem niepełnosprawności. Obecnie nie jest zatem w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia. Jest pozbawiony jakichkolwiek środków utrzymania. Od kilkunastu lat jest na utrzymania swojej mamy emerytki oraz otrzymuje świadczenie społeczne z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga R. K. zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na tle rozpoznawanej sprawy konieczne jest podkreślenie, iż dla każdego postępowania administracyjnego kluczowe znaczenie ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, gdyż tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe określenie zakresu praw i obowiązków strony tego postępowania. Ustalenie zaś stanu faktycznego sprawy winno nastąpić przy zachowaniu pełnej i poprawnej procedury. Merytoryczna kontrola dokonywana przez sąd administracyjny może dojść do skutku jedynie w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego – zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a. – uzasadnienia decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż z przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. wynika, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (vide: wyrok NSA z dnia 17 maja 1994 r., sygn. akt SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517). W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie organ nie uczynił zadość wskazanym wyżej obowiązkom. Organ skupił się na tym, że skarżący na przestrzeni 36 lat życia, udokumentował jedynie 7 lat i 5 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W latach 2000-2012, tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, skarżący nie udowodnił żadnego okresu zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została ustalona natomiast dopiero od [...] kwietnia 2012 r. Zatem nie istniały, w ocenie organu, przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiły skarżącemu kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał tym samym przyjąć, iż w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków na zasadach ogólnych. Natomiast istniejąca w okresie od listopada 2004 r. do kwietnia 2012 r. częściowa niezdolność do pracy jedynie ograniczała, a nie uniemożliwiała całkowicie możliwości wykonywania zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, jak stwierdził Prezes ZUS. Odnosząc się natomiast do argumentacji wnioskodawcy, że występujące przerwy w jego zatrudnieniu spowodowane były złym stanem zdrowia, organ podkreślił, iż samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ustawy emerytalnej jest bowiem całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. W ocenie Sądu powyższe ustalenia zostały dokonane przez organ z pominięciem istotnych w sprawie okoliczności, a także przy nieustalonym w sposób prawidłowy stanie faktycznym sprawy, co stanowi naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że ocena, czy w danym przypadku zachodzi przesłanka "szczególnych okoliczności", nie może być dokonywana w każdym przypadku wedle z góry określonego schematu. Każda sprawa winna być oceniana indywidualnie z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, które mogą mieć istotne znaczenie w sprawie. Niewystarczające jest zatem proste zsumowanie okresów składkowych i nieskładkowych wnioskodawcy, wskazanie przerw w tych okresach i sprawdzenie, czy w okresie tych przerw był zdolny do pracy. Takiej analizie musi towarzyszyć również sprawdzenie, czy w danym przypadku istnieją także inne okoliczności, które mogą powodować, że przesłanka zaistnienia szczególnych okoliczności, z powodu których wnioskodawca nie spełnia warunków przewidzianych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do uzyskania prawa do emerytury lub renty, jest spełniona. Skarżący, który w wieku 36 lat została uznany za całkowicie niezdolnego do pracy posiada dosyć krótki staż pracy wynoszący, przy uwzględnieniu okresów składkowych i nieskładkowych, łącznie 7 lat i 5 dni, a w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania częściowej niezdolności do pracy – brak jest okresów składkowych i nieskładkowych. Faktem bezspornym jest występująca przerwa w jego ubezpieczeniu w latach 2000-2012. Niezaprzeczalnym jest też, że skarżący w tym okresie nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. Powyższe okoliczności nie budzą jakichkolwiek wątpliwości i są niesporne. Analizując przebieg okresów zatrudnienia skarżącego, należy jednak mieć na uwadze, że częściowa niezdolność do pracy od [...] listopada 2004 r. została orzeczona u skarżącego z uwagi na zdiagnozowane u niego schorzenie neurologiczne. Skarżący w swoim wcześniejszym wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wskazywał na to, iż objawy choroby pojawiły się u niego już w wieku 21 lat oraz że nie był w stanie wykonywać pracy fizycznej z uwagi na postępująca chorobę. Problemy zdrowotne związane z postępującym rozwojem choroby mogły zatem występować u skarżącego na wiele lat przed zdiagnozowaniem u niego [...] oraz stwierdzeniem częściowej, a następnie całkowitej niezdolności do pracy, wpływając tym samym niekorzystnie na jej atrakcyjność na rynku pracy oraz obiektywną możliwość znalezienia zatrudnienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest trafny pogląd, iż ciężar udowodnienia przesłanki "niespełnienia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności" spoczywa na wnioskodawcy, bowiem to jedynie wnioskodawca posiada niezbędną wiedzę w tym zakresie. Prawidłowe wykonanie tego obowiązku wymaga jednak, w sytuacji gdy wnioskodawca jest osobą cierpiącą na zaawansowane poważne schorzenie neurologiczne, obniżające – jak twierdzi w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. – jego zdolności intelektualne, by prowadzący postępowanie organ w sposób klarowny pouczył go o jego sytuacji prawnej i w sposób wyraźny wezwał go do złożenia wyjaśnień i przedstawienia ewentualnych dowodów na okoliczność istnienia owej przesłanki. Zdaniem Sądu w ramach postępowania dowodowego organu winien wezwać skarżącego do wyjaśnienia przyczyn braku aktywności zawodowej w okresie po [...] października 2000 r. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy w dniu [...] kwietnia 2012 r., a w szczególności do wyjaśnienia, czy podejmował w tym okresie jakiekolwiek próby znalezienia zatrudnienia, jeżeli tak – to jakie, a także wskazanie innych ewentualnych przyczyn, z powodu których aktywność zawodowa skarżącego ustała po dniu [...] października 2000 r. (np. kwestia bezrobocia, czy istnienia w rozsądnej odległości od miejsca zamieszkania skarżącego zakładu pracy chronionej). Organ winien także wezwać skarżącego do wyjaśnienia tego, jakie posiada przygotowanie zawodowe i kwalifikacje, a także jakiego rodzaju prace fizyczne wykonywał. Zawarte w aktach wyjaśnienia skarżącego są bowiem na tyle ogólne, iż nie pozwalają na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Brak postępowania dowodowego w opisanym zakresie uniemożliwia Sądowi prawidłową kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu będzie zatem uzupełnienie postępowania dowodowego we wskazanym zakresie, a następnie ocena zgromadzonego w sprawie materiału z uwzględnieniem specyfiki schorzenia neurologicznego, na które cierpi skarżący. Nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, iż już w wieku 29 lat skarżący był osobą częściowo niezdolną do pracy, pierwsze zaś wyraźne objawy choroby pojawiły się u niego w wieku 21 lat, jak twierdzi skarżący w piśmie z dnia [...] września 2017 r. Od tego czasu choroba stale postępuje, skarżący wykonywał natomiast prace fizyczne. Wyjaśnienie powyższych kwestii winno umożliwić Prezesowi ZUS przeprowadzenie pełnej i wszechstronnej analizy przesłanki "szczególnych okoliczności" na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy. Organ powinien przy tym mieć na względzie, że kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Szczególne okoliczności to zatem nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców, również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.