II SA/Wa 2060/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sławomir Antoniuk, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. J. od decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdzającej wydanie rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lutego 1991 r. z naruszeniem prawa, postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Z. J. rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lutego 1991 r. na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, został zwolniony ze służby z dniem [...] lutego 1991 r. Podstawę faktyczną tego rozstrzygnięcia stanowiło orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. stwierdzające trwałą niezdolność ww. do służby w Policji. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. Z. J. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 kpa nieważności ww. rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lutego 1991 r. W uzasadnieniu zainteresowany podał, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej i bez żadnej uzasadnionej podstawy faktycznej. Podkreślił, że jednocześnie rozkaz ten został wydany z naruszeniem art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym, w dniu wydania decyzji oficerów zwalniał ze służby Komendant Główny Policji, organem, który wydał decyzję w jego sprawie – zwolnienia ze służby w Policji - był Komendant [...] Policji. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdził na podstawie art. 158 § 2 kpa wydanie rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lutego 1991 r. z naruszeniem prawa, gdyż decyzję o zwolnieniu Z. J. ze służby w Policji powinien wydać Komendant Główny Policji. Od decyzji Z. J. złożył odwołanie. W uzasadnieniu podając, że decyzja Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lutego 1991 r. nie została mu doręczona, a jedynie okazana. W uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Minister Spraw Wewnętrznych wskazał, że w art. 16 § 1 kpa ustawodawca ustanowił fundamentalną dla porządku prawnego zasadę trwałości decyzji ostatecznych, zgodnie z którą, decyzje administracyjne nie mogą być zmieniane lub uchylane dobrowolnie, lecz tylko i wyłącznie w trybach nadzwyczajnych oraz w przypadkach wprost w nim określonych. Jednym z trybów wzruszenia decyzji administracyjnych jest stwierdzenie jej nieważności. Następuje ona w przypadku, gdy decyzja została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z art. 156 § 1 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już uprzednio załatwionej inną decyzją ostateczną, 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. była niewykonywalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zgodnie z art. 156 § 2 kpa, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stosownie do art. 158 § 2 kpa, jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, nie rozstrzyga ponownie jej merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji w kontekście przesłanek określonych w art. 156 kpa. W piśmie z dnia [...] maja 2012 r. Z. J. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 kpa nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lutego 1991 r. Swój wniosek oparł o zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez wydanie decyzji przez organ niewłaściwy. Organ wskazał, że prowadząc postępowanie wszczęte z inicjatywy strony w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie może ograniczyć się do wskazanych przez stronę podstaw weryfikacji decyzji w tym trybie, ale ma obowiązek przeprowadzić postępowanie pod kątem wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W ocenie organu, Z. J. miał możliwość zapoznania się z treścią rozkazu personalnego. Wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1291/10, w którym sąd wypowiedział się, że zdarza się, że decyzja zostaje wydana i wywołuje określone skutki prawne, ale nie jest stronie doręczona. Jest to wada postępowania przy doręczaniu decyzji, która nie zawsze oznacza, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Jeżeli oczywiste jest, że decyzja wywołała określone skutki prawne w niniejszej sprawie poprzez zwolnienie skarżącego ze służby, to jej niedoręczenie stronie nie powoduje, że nie pozostaje ona w obrocie prawnym. Nawet jeżeli przyjąć, iż uchybienie w zakresie prawidłowości formy poinformowania skarżącego o treści decyzji miało miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy, to w ocenie organu trzeba stwierdzić, iż nie zostało ono wskazane w art. 156 § 1 kpa jako przesłanka pozytywna, której wystąpienie stanowi jedną z wyliczonych wad powodujących konieczność usunięcia decyzji z obrotu prawnego. Dalej organ podał, że Z. J. został zwolniony ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym, policjanta zwalnia się ze służby w Policji w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Powyższe rozstrzygnięcie ma charakter decyzji obligatoryjnej. W przedmiotowej sprawie przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSW w [...] zostało wydane orzeczenie nr [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. stwierdzające trwałą niezdolność Z. J. do służby w Policji, które następnie zostało utrzymane w mocy przez Okręgową Komisję Lekarską przy Wojewódzkim Zarządzie Zdrowia i Spraw Socjalnych KWMO w [...] w dniu [...] stycznia 1991 r. Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, oficerów zwalnia ze służby Komendant Główny Policji, to samo dotyczy także innych policjantów zwalnianych z przyczyn określonych w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W dniu zwolnienia z Policji ww. posiadał stopień oficerski [...], a więc decyzję w trybie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji powinien wydać Komendant Główny Policji, tym samym rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lutego 1991 r. został wydany przez niewłaściwy organ, a w myśl art. 156 § 1 pkt 1 kpa obarczony jest wadą nieważności. Organ podkreślił, że na gruncie przedmiotowej sprawy, wbrew twierdzeniom skarżącego, zaistniała jedynie przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Przypomniał również, że zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4, 7, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia aktu upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem organu, powyższe niewątpliwie miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Z. J. rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lutego 1991 r. zapoznał się najpóźniej w dniu [...] kwietnia 1997 r. Od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie upłynęło zatem dziesięć lat. W konkluzji organ podał, iż kwestia zajmowanego przez Z. J. stanowiska służbowego oraz wysokości składników uposażenia wskazanych w kwestionowanym rozkazie personalnym Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lutego 1991 r. wykracza poza zakres przedmiotowego postępowania, bowiem decyzja ta nie zawiera rozstrzygnięcia w tym zakresie. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi, ww. podkreślił, że organ nie uznał jego zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola sądowoadministarcyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Skarga Z. J. oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych i ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi wadami. Wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej możliwe jest tylko w ściśle określonych przez ten kodeks lub ustawy szczególne przypadkach. Stosownie do art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zatem organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy, rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest zaś władny rozstrzygać o innych kwestiach, dotyczących istoty sprawy, a przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wymienionych powyżej wad oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 kpa, zgodnie z którym, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. W niniejszej sprawie organ badał w trybie nadzorczym decyzję Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lutego 1991 r., wydaną na podstawie przepisu art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (ówczesny Dz. U. z 1990 r. nr 30, poz. 179), zwalniającą ze służby w Policji Z. J. z dniem [...] lutego 1991 r. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. stwierdzające trwałą niezdolność ww. do służby w Policji. Postępowanie w trybie nadzorczym zostało wszczęte na wniosek Z. J. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdził na podstawie art. 158 § 2 kpa wydanie rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lutego 1991 r. z naruszeniem prawa, gdyż decyzję o zwolnieniu Z. J. ze służby powinien był wydać Komendant Główny Policji. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012, utrzymał w mocy powyższą decyzję. W ocenie Sądu, takie rozstrzygnięcie jest uzasadnione i ma oparcie w przepisach prawa. Nie ulega wątpliwości, że wydając przedmiotowy rozkaz personalny Komendant [...] Policji naruszył art. 45 ust. 1 ustawy o Policji – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przedmiotowego rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lutego 1991 r., gdyż zgodnie z uregulowaniem zawartym w tym przepisie, oficerów zwalnia ze służby Komendant Główny Policji, to samo dotyczy również innych policjantów zwalnianych z przyczyn określonych w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W dniu zwolnienia ze służby w Policji Z. J. posiadał stopień oficerski [...], decyzję o zwolnieniu powinien był zatem wydać Komendant Główny Policji. Należy wyjaśnić, że Kodeks postępowania administracyjnego w art. 19 nakłada na organy administracji publicznej bezwzględny obowiązek przestrzegania swojej właściwości, a odstępstwa od tej zasady ściśle reguluje. Dlatego też naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ przy w wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność, bez względu na trafność rozstrzygnięcia merytorycznego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012, str. 627). Skoro zatem organ dostrzegł naruszenie tego obowiązku, nie miał możliwości wydania innego rozstrzygnięcia w tym zakresie jak tylko wskazać, że rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lutego 1991 r. obarczony jest wadą z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Należy również wyjaśnić, że organ pomimo dostrzeżonej wady kontrolowanej decyzji z 1991 r. nie mógł stwierdzić jej nieważności, bowiem od jej wydania niewątpliwie upłynęło 10 lat, a cytowany powyżej art. 156 § 2 kpa nie pozwala stwierdzić nieważności decyzji obarczonej wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, jeśli od jej ogłoszenia lub doręczenia upłynęło 10 lat. W takim przypadku, stosownie do art. 158 § 2 kpa, organ ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Reasumując, w ocenie Sądu, zarówno decyzja I, jak i II instancji odpowiada prawu. Organy prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny, a swoje stanowisko wyczerpująco wyjaśniły w zapadłych rozstrzygnięciach. Dlatego też, mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.