II SA/Wa 2061/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Janusz Walawski, , Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 3 Kpa, decyzją z dnia [...] września 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej podległej MSW z dnia [...] czerwca 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w B. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. dotyczącego T. D., w sprawie inwalidztwa i w sprawie związku inwalidztwa ze służbą. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, co następuje: Orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w B. z dnia [...] grudnia 2013 r. T. D. został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji oraz zaliczony do trzeciej grupy inwalidów, a inwalidztwo uznane zostało za niepozostające w związku ze służbą. Orzeczenie zatwierdzone zostało przez Okręgową Komisję Lekarską Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w W. w dniu [...] stycznia 2014 r. T. D. (obecnie emerytowany funkcjonariusz Policji) wystąpił do Centralnej Komisji Lekarskiej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia. Jako podstawę prawną żądania wskazał art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W ocenie strony, wadą o stopniu rażącego naruszenia prawa stanowił brak przeprowadzenia przez WKL MSW w B. jakichkolwiek specjalistycznych badań lekarskich, ich wyników oraz opisów do czego Komisja była zobligowana na mocy § 12 rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r. Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz.U. Nr 79, poz. 349 ze zm.). Centralna Komisja Lekarska decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówiła stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia. Decyzję oparto na przepisach art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 i 2 oraz art. 156 § 1 pkt 7 Kpa w związku z art. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1822). W uzasadnieniu decyzji CKL podniosła, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Przeprowadzenie badań specjalistycznych, w tym badań psychiatrycznych, psychologicznych i dodatkowych nie jest elementem koniecznym każdego postępowania orzeczniczego. Ponieważ T. D. oprócz nadużywania alkoholu, co zostało potwierdzone zaświadczeniem lekarza psychiatry, nie zgłaszał innych dolegliwości związanych ze stanem zdrowia, nie było konieczności przeprowadzania dodatkowych badań specjalistycznych. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia WKL MSW w B. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. W odwołaniu T. D. zarzucił powyższej decyzji naruszenia następujących przepisów: art. 158 § 2 Kpa, poprzez wadliwe przytoczenie i zastosowanie w sprawie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, art. 156 § 1 pkt 7 Kpa, poprzez wadliwe zastosowanie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przepis dotyczy sytuacji, która nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, art. 158 § 1 Kpa, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia WKL MSW w B. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 Kpa, poprzez zaniechanie wszczęcia z urzędu postępowania mającego na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia WKL MSW B. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Skarżący zarzucił również naruszenie § 12 rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r. Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych. W ocenie skarżącego, WKL MSW w B. z uwagi na brak przeprowadzenia w postępowaniu orzeczniczym jakichkolwiek specjalistycznych badań lekarskich, w stopniu rażącym naruszyła przedmiotowy przepis, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności CKL nie znalazła podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji i podtrzymała dotychczasowe stanowisko odnośnie odmowy stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia WKL MSW w B. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. CKL uznała za słuszny zarzut dotyczący błędnego wskazania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 156 § 1 pkt 7 Kpa. Przepis ten wskazany został w petitum decyzji omyłkowo, jednakże w uzasadnieniu decyzji wskazano prawidłową podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia, tj. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie znalazł argumentów do jego uwzględnienia. Wskazał, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Stwierdzone naruszenie powinno mieć znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 Kpa. Przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi o każde wadliwie zastosowanie prawa, ale o jego naruszenie w stopniu najwyższym z możliwych, którego ciężar gatunkowy jest tak szczególnie duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w porządku prawnym. Do dnia 31 grudnia 2014 r. postępowanie orzecznicze prowadzone było przez komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (wojewódzkie i okręgowe komisje lekarskie) na zasadach i w trybie określonym w rozporządzeniu. Rozporządzenie utraciło moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2015 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1822). W myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r. Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych MSW, orzeczenie o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby komisje lekarskie wydają na podstawie wykazu chorób i ułomności (...) po wszechstronnym zbadaniu przez członków komisji, z uwzględnieniem wyników badań specjalistycznych, w tym badań psychiatrycznych, psychologicznych i dodatkowych, a gdy zachodzi potrzeba - po przeprowadzeniu obserwacji szpitalnej w zakładzie służby zdrowia resortu spraw wewnętrznych, zakładzie służby zdrowia podległemu Ministrowi Obrony Narodowej lub zakładzie społecznym służby zdrowia. Opierając się na treści orzeczenia WKL MSW w B. z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdzić można, iż orzeczenie to wydane zostało przez komisję lekarską po przeprowadzeniu badania komisyjnego, w oparciu o wywiad chorobowy przeprowadzony z badanym T. D., uzyskane od niego informacje oraz konsultację psychiatryczną, za którą uznano zaświadczenie lekarskie wydane przez lekarza psychiatrę Z. S. z dnia [...] listopada 2013 r. Rozpoznane przez WKL MSW w B. u T. D. schorzenie określone w § 73 pkt 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia, dawało podstawę do uznania go za niezdolnego do służby w Policji. Decyzja o potrzebie przeprowadzenia dodatkowych badań lekarskich lub dostarczenia dodatkowych dokumentów należała do komisji lekarskiej prowadzącej postępowanie orzecznicze, co znajduje uzasadnienie w treści przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia. CKL dokonując kontroli orzeczenia WKL MSW w B. nie dopatrzyła się naruszenia przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, a Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ten pogląd podzielił. Wskazane w odwołaniu wady orzeczenia WKL MSW w B. nie mogą zostać uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdzić należy, iż istotnie przepis art. 156 § 1 pkt 7 Kpa nie stanowił podstawy decyzji CKL o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji WKL MSW w B. z dnia [...] grudnia 2013 r., podobnie przepis 158 § 2 Kpa . Niemniej, z uzasadnienia decyzji wywieść można, iż podstawę orzekania stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Jednak, co należy podkreślić, nie są to naruszenia w takim stopniu aby mogły mieć istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy lub skutkujące stwierdzeniem nieważności orzeczenia. T. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wyżej opisaną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w części dotyczącej oceny zdolności skarżącego do służby. W skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które w sposób istotny mogły wpłynąć na treść rozstrzygnięcia tj.: 1. art. 156 § 1 pkt. 2) w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2) i nast. Kpa w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, oraz w zw. z art. 68 ust. 1 w zw. z art. 4 i nast. ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Centralnej Komisji Lekarskiej MSW z dnia [...] czerwca 2016 r., pomimo istnienia przesłanek faktycznych i prawnych do stwierdzenie jej nieważności; 2. art. 138 § 1 pkt. 2) oraz art. 158 § 2 Kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji CKL MSW, pomimo jej wad kwalifikowanych (art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa), które decyzja ta posiadała w zakresie wskazania wadliwych podstaw prawnych jej wydania, a które to wady powinny skutkować uchyleniem jej w całości ze wskazaniem do ponownego rozpoznania; 3. art. 156 § 1 pkt. 2) w zw. z art. 24 § 1 pkt. 4 i 5) Kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji CKL MSW, pomimo tego, że w sposób wadliwy odmówiła ona wszczęcia postępowania mającego na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia WKL MSW w B. z uwagi na zaistnienie bezsprzecznie przesłanek faktycznych i prawnych do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia z uwagi na fakt, że przy jego wydaniu udział brał skład komisji lekarskiej, który jednocześnie badał T. D. i wydał opinie na potrzeby postępowania orzeczniczego w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa – porównaj wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2138/12. W konkluzji skargi T. D. wniósł o: uchylenie w zaskarżonej części decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie wypadku, gdy Sąd dojdzie do wniosku, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 145 § 1 pkt. 2) Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi: - stwierdzenie w zaskarżonej części nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych w W. oraz poprzedzającej decyzji Centralnej Komisji Lekarskiej MSW w W. - jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. zawarcie w wydanym orzeczeniu sądowym wytycznych i oceny prawnej, które to będą wiązać organ przy ponownym jej załatwieniu - art. 153 Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, skierowanie sprawy na rozprawę. Skarżący zarzucił także, iż w przedmiotowej sprawie, w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek opinii lekarskich, zaś z dokumentacji medycznej organ posiada jedynie krótkie zaświadczenie lekarskie, ponadto jak już podnoszono — pozostała część, a może jedyna część badań podmiotowych przeprowadzonych na osobie T. D. została przeprowadzona przez osoby podlegające wyłączeniu z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest chybiona. Przepis art. 156 § pkt 2 Kpa umożliwia uchylenie ostatecznej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. Pojęcie to należy rozumieć jako koniunkcję dwóch przesłanek: naruszenie normatywnego wzorca działania i brak realizacji wartości chronionych prawem. Przy czym najpierw należy ustalić naruszenie prawa i jeżeli takie naruszenie nastąpiło, ocenić je przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez naruszającą prawo decyzję. Jednocześnie należy mieć na uwadze wyrażoną w art. 16 Kpa zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Dlatego zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji będzie skuteczne jedynie w przypadku wykazania rażącego (a zatem nie zwykłego a kwalifikowanego) naruszenia prawa przy podejmowaniu danej decyzji. Dlatego nie każde naruszenie prawa może skutkować nieważnością ostatecznej decyzji. Inne rozumienie art. 156 Kpa prowadziłoby do uczynienia z tej instytucji dodatkowej instancji, co jest niedopuszczalne. Przepis art. 156 § pkt 2 Kpa ma zatem charakter wyjątkowy i należy do kategorii trybów nadzwyczajnych uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do dnia 31 grudnia 2014 r. postępowanie orzecznicze prowadzone było przez komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (wojewódzkie i okręgowe komisje lekarskie) na zasadach i w trybie określonym w rozporządzeniu. Rozporządzenie utraciło moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2015 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1822). Natomiast § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r. Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych MSW stanowił, iż orzeczenie o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby komisje lekarskie wydają na podstawie wykazu chorób i ułomności (...) po wszechstronnym zbadaniu przez członków komisji, z uwzględnieniem wyników badań specjalistycznych, w tym badań psychiatrycznych, psychologicznych i dodatkowych, a gdy zachodzi potrzeba - po przeprowadzeniu obserwacji szpitalnej w zakładzie służby zdrowia resortu spraw wewnętrznych, zakładzie służby zdrowia podległemu Ministrowi Obrony Narodowej lub zakładzie społecznym służby zdrowia. Zatem bacząc na zasady stosowania art. 156 Kpa oraz na treść § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r. Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych MSW, zaskarżoną oraz utrzymaną nią w mocy decyzję uznać należy za prawidłowe. Zarówno Centralna Komisja Lekarska MSW jak i Minister Sprawa Wewnętrznych i Administracji nie mogły w inny sposób rozpatrzyć wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia WKL MSW w B. z dnia [...] grudnia 2013 r. Orzeczenie to wydane zostało przez komisję lekarską po przeprowadzeniu badania komisyjnego, w oparciu o wywiad chorobowy przeprowadzony z badanym T. D., uzyskane od niego informacje oraz konsultację psychiatryczną, za którą uznano zaświadczenie lekarskie wydane przez lekarza psychiatrę Z. S. z dnia [...] listopada 2013 r. Rozpoznane przez WKL MSW w B. u T. D. schorzenie określone w § 73 pkt 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia, dawało podstawę do uznania go za niezdolnego do służby w Policji. Przeprowadzenie badań specjalistycznych, w tym badań psychiatrycznych, psychologicznych i dodatkowych nie jest elementem koniecznym każdego postępowania orzeczniczego. Ponieważ T. D. oprócz nadużywania alkoholu, co zostało potwierdzone zaświadczeniem lekarza psychiatry, nie zgłaszał innych dolegliwości związanych ze stanem zdrowia, nie było wówczas konieczności przeprowadzania dodatkowych badań specjalistycznych. Decyzja o potrzebie przeprowadzenia dodatkowych badań lekarskich lub dostarczenia dodatkowych dokumentów należała do komisji lekarskiej prowadzącej postępowanie orzecznicze co znajduje uzasadnienie w treści przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia. Decyzja taka musiała wynikać z konkretnej i uzasadnionej potrzeby orzeczniczej. Zatem jest całkowicie chybiony zarzut rażącego naruszenia przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSW w B. § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r. Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych MSW. Również podniesiony w skardze dodatkowy zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 i 5 Kpa należy uznać za nietrafny. Stosownie bowiem do przepisu § 12 ust. 1 wyżej wspomnianego rozporządzenia, komisja lekarska wydaje orzeczenie po wszechstronnym zbadaniu osoby skierowanej przez członków komisji. Trudno zatem podzielać zarzut skargi, iż "badania podmiotowe przeprowadzone na osobie T. D. zostały przeprowadzone przez osoby podlegające wyłączeniu z mocy prawa". Nadmienić w tym miejscu także należy, iż zarzut ten nie został sformułowany przez skarżącego wcześniej – we wniosku inicjującym kontrolę w trybie nadzwyczajnym ostatecznego orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w B. z dnia [...] grudnia 2013 r. Wyjaśnić także należy, iż wskazywane przez skarżącego wyroki sądów administracyjnych nie dotyczą takiego samego stanu faktycznego sprawy jak sprawa skarżącego, zwłaszcza gdy zważy się, iż dotyczy ona nadzwyczajnego a nie zwykłego trybu kontroli ostatecznego orzeczenia komisji lekarskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy obu instancji przy podejmowaniu powyższych decyzji i dlatego, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.