II SA/Wa 2063/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, , Monika Duma-Szymczak, Protokolant referent, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku A. K. z dnia [...] lutego 2017 r. (data wpływu do organu [...] lutego 2017 r.), decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] w dniu [...] lutego 2008 r. i ma prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury. Zgodnie z pismem Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., stanowiącym Informację o przebiegu służby, A. K. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia [...] kwietnia 1989 r. do dnia [...] listopada 1989 r., tj. 8 miesięcy. Ustalono, że całkowity okres jego służby wynosi 16 lat, 3 miesiące i 27 dni, tj. od dnia [...] maja 1987 r. do dnia [...] listopada 1989 r. oraz od dnia [...] maja 1994 r. do dnia [...] lutego 2008 r. Z kopii akt osobowych o sygn. [...] nie wynika, aby nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W oparciu o opinię, przekazaną przez Komendanta Głównego Policji przy piśmie z dnia [...] marca 2018 r., odnośnie przebiegu służby A. K. po dniu 12 września 1989 r., stwierdzono, że rzetelnie wykonywał on zadania i obowiązki służbowe. Wnioskodawca w trakcie służby miał podwyższone uposażenie, w tym dodatek służbowy, był awansowany na stanowisku służbowym oraz w stopniu służbowym. Odnotowano również pozytywne opinie służbowe. Ponadto w dokumentacji stwierdzono, że wnioskodawca nie został wyróżniony orderem, odznaczeniem państwowym, odznaką lub medalem. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec ww. karach dyscyplinarnych. Brak jest również dokumentów odnoszących się do czynności służbowych w trakcie, których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Organ, uzasadniając odmowę wyłączenia zastosowania wobec wnioskodawcy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, odwołał się do treści tego przepisu, który przewiduje, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ odstąpił od oceny krótkotrwałości pełnionej przez A. K. służby na rzecz totalitarnego państwa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w kontekście drugiej przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, przyjął, że wnioskodawca nie spełnia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Jednocześnie przyznając, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez A. K. w trakcie służby po dniu 12 września 1989 r., jednak stwierdził, iż brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ww. pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Zauważył, że świadczenie emerytalne wypłacane A. K. nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z poźn. zm.). Zaznaczył, że argumenty dotyczące wieloletniej, wykonywanej rzetelnie i sumiennie służby w Policji, która dawała satysfakcję i zadowolenie wnioskodawcy, a także otrzymywania nagród pieniężnych i awansów za dobre wyniki w służbie, a co za tym idzie sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany, jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Organ stwierdził, że przebieg służby A. K. nie wskazuje, by została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", wynikająca z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi bowiem wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Z informacji, dotyczącej przebiegu służby przekazanej przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., wynika, iż A. K. w toku pełnionej służby nie był wyróżniany, jak również nie zostały mu nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe czy też odznaki/medale resortowe. Powyższe - w ocenie organu - w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, iż służba pełniona przez wnioskodawcę nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi wnioskodawcę na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zdaniem organu, zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał, nie daje podstaw do przyjęcia, że została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie oraz zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania w terminie wskazanym przez Sąd decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wyłączającej stosowanie wobec niego art.15c tej ustawy. Wniósł ponadto o zbadanie zgodności z prawem materialnym skarżonej decyzji w aspekcie przekroczenia przez organ granic tzw. uznania administracyjnego. Jednocześnie o zbadanie, czy w jej konkretnym przypadku nie złamano zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., tj. czy dokładnie wyjaśniono stan faktyczny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego. Czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Jego zdaniem, zaskarżana decyzja nie uwzględniła wyżej wskazanych kryteriów. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust.1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący stwierdził, że spełnia warunki określone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej gdyż: 1. Przed dniem 31 lipca 1990 r. jego służba była "krótkotrwała", albowiem trwała 5 miesięcy i 11 dni (od [...] kwietnia 1989 r. do [...] września 1989 r.). Podniósł, że inkryminowaną służbę pełnił w okresie od [...] kwietnia 1989 r. do [...] listopada 1989 r. (8 miesięcy). Raport o zwolnienie złożył pod koniec października 1989 r. i w listopadzie 1989 r. przebywał na urlopie wypoczynkowym do dnia odejścia ze służby. W tej sytuacji czynna służba to 7 miesięcy. Dalej podał, że skoro Komendant Główny Policji wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe - to znaczy, że pod uwagę bierze jako służbę na rzecz totalitarnego państwa okres od [...] kwietnia1989 r. do [...] września 1989 r. w tym stanie okres, o którym mowa w przesłance "krótkotrwałość" wynosi w jego przypadku 5 miesięcy i 11 dni. Stanowi to zaledwie 2,6% w stosunku do czasu służby po 1990 r., tj. od [...] maja 1994 r. do [...] lutego 2008 r. 2. Po dniu 12 września 1989 r. powierzone zadania i obowiązki wykonywał rzetelnie. Świadczą o tym dokumenty z przebiegu służby zgromadzone także w aktach osobowych. Był wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi za wzorową służbę, co przyznał też Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. 3. Służbę pełnił z narażeniem zdrowia i życia, o czym świadczy orzeczenie Komisji Lekarskiej i oświadczenia jego przełożonych. Podniósł, że to brak staranności Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpatrywaniu jego wniosku sprawił, że nie ujawniono dokumentów potwierdzających sytuacje - bardzo liczne - kiedy nie wiedział czy ze służby wróci do domu żywy. Jego zdaniem, ocena dowodów zawarta w zaskarżonej decyzji jest sprzeczna z zebranym materiałem dowodowym. Przy czym, zwrócił uwagę, że organ nie zażądał i nie pozyskał części istotnych dokumentów w jego sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 tej ustawy, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Użyty przez ustawodawcę w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Przy stosowaniu pojęcia nieostrego organ jest zobowiązany do wykazania poprawności jego rozumienia i przedstawienia przekonujących w tym zakresie argumentów. Organ powinien dokonać zatem doprecyzowania, skonkretyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaniechanie w powyższym zakresie powoduje, iż organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) decyzji. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, z tej racji, że organ nie dokonał oceny zarówno krótkotrwałości służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, jak też nie ocenił rzetelności wykonywania przez niego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Zaznaczyć należy, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów, odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka ta nie została spełniona. Wymaga podkreślenia, że organ stwierdzając, iż w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" wskazał, jako jedyny argument, "brak wybitnych osiągnięć w służbie", które można by uznać za wyróżniające wnioskodawcę na tle pozostałych funkcjonariuszy Policji, nie odnosząc się jednak do ustalonych okoliczności faktycznych, w tym wskazywanych przez skarżącego uwarunkowań, które jego zdaniem powinny zostać uwzględnione, jako szczególnie uzasadniony przypadek wyłączający stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący we wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. podnosił, że służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej pełnił w Wydziale Paszportów w charakterze [...] w okresie od [...] kwietnia 1989 r. do [...] listopada 1989 r. W trakcie ośmiu miesięcy pracy w Wydziale Paszportów zabiegał o przeniesienie do Milicji do pracy w pionie kryminalnym lub prewencji, jednak ze względu na brak wolnych etatów zawsze mu odmawiano. W końcu złożył raport o zwolnienie i decyzją Komendanta WUSW w [...] został zwolniony ze służby z dniem [...] listopada 1989 r. Wskazał również, że do służby w Policji został przyjęty z dniem [...] maja 1994 r. Na początku pracował w Zespole Wywiadowczym, następnie w GOR (Grupa Operacyjnego Rozpoznania) Wydziału Kryminalnego KWP w [...], a następnie w Referacie Operacyjno-Rozpoznawczym Sekcji Kryminalnej KPP [...]. W trakcie służby zajmował się między innymi problematyką kradzieży i włamań, przestępstwami dot. zdrowia i życia, tematyką antynarkotykową oraz poszukiwaniami osób (ściganymi listami gończymi, nakazami doprowadzenia do ZK, osobami zaginionymi itp.), ponadto brał udział w różnego rodzaju zasadzkach, pościgach i zatrzymaniach osób trudniących się procederem przestępczym. Podkreślił, że za swoje zaangażowanie w służbie i prawidłowe wykonywanie obowiązków był wielokrotnie nagradzany awansami i premiami pieniężnymi. Zaangażowanie to skutkowało utratą zdrowia (komplikacje kardiologiczne, neurologiczne i pulmonologiczne) i odejściem na emeryturę w 2008 r. W przedmiotowej sprawie organ nie przeprowadził oceny ustalonych okoliczności pod kątem zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, dającego podstawę do wyłączenia wobec skarżącego stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W istocie organ nie rozpatrzył zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji nie spełnia zaś wymogów określonych w art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. W konsekwencji, rozstrzygniecie organu w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, zostało wydane z naruszeniem granic uznania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organ winien też zwrócić uwagę na kontekst historyczny przedmiotowej sprawy, bowiem czas trwania służby skarżącego przed dniem [...] lipca 1990 r. na rzecz totalitarnego państwa przypada na okres wyborów parlamentarnych, które odbyły się 4 czerwca 1989 r., określanych, jako pierwsze częściowo wolne wybory w Polsce po II wojnie światowej. W ich wyniku 12 września 1989 r. ukonstytuował się rząd premiera Tadeusza Mazowieckiego. Wybory te były wydarzeniem kluczowym dla upadku reżimu komunistycznego i są uznawane za moment przełomowy dla procesu przemian politycznych w Polsce. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby wydać decyzję uwzględniającą wnioski przedstawione przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.