II SA/Wa 2064/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Kwiecińska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Andrzej Góraj Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2015 r. nr [...]. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2015 r. nr [...] o odmowie przyznania R. R. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r. R. R. wystąpił do Prezesa ZUS o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że ma 68 lat. Wskazał, że przez 8 lat miał status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. W chwili obecnej nie ma żadnych dochodów i utrzymuje się z emerytury żony. Opisał również swoją trudną sytuację materialną. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] września 2015 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm.), odmówił R. R. przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, organ podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ podniósł, że z dokumentacji rentowej wynika, iż orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] sierpnia 2015 r. R. R. nie został uznany za osobę niezdolną do pracy. W związku z tym nie spełnia on warunku wymaganego do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a mianowicie całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. Dodatkowo organ stwierdził, że wykazany dochód przypadający na jednego członka rodziny, nie wykazuje, aby wnioskodawca pozostawał bez niezbędnych środków utrzymania. Od decyzji tej R. R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podkreślił swoją trudną sytuację życiową. Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] października 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację. Dodatkowo wyjaśnił, że w myśl art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Ponadto zgodnie z art. 14 ust. 3 tej ustawy podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Ponadto organ wskazał, że prezes ZUS jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS, przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ podkreślił również, że fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń uzależnionych od posiadania niezdolności do pracy jest niezdolność do pracy wnioskodawcy orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. Na powyższą decyzję R. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że całe życie przepracował społecznie. Podał, że uratował bardzo wielu ludzi jako ratownik [...] i ratownik medyczny. Wyjaśnił, że bardzo długo choruje. Podniósł również, że w związku z tym, iż ma 69 lat nikt go nie przyjmie do pracy, tym bardziej, że jest bardzo chory. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że łączny okres ubezpieczenia 68-letniego skarżącego to 11,5 roku, przy czym okresy składkowe to 9 lat i 10 miesięcy. Na 10-lecie oceniane do uprawnień przypada 1 rok 2 dni. W latach 1973-1974, 1977-1979, 1984-1988, 1990-1995, 1995-1997 oraz 1998-2011 skarżący pozostawał poza ubezpieczeniem, przy czym, w ocenie organu, nie wykazano zaistnienia w sprawie okoliczności szczególnych, które uzasadniałyby przerwy w ubezpieczeniu, zwłaszcza, że znaczna część tych przerw przypada na okres, kiedy w kraju nie występowały problemy z podjęciem legalnej, powiązanej z ubezpieczeniem pracy. Ponadto organ wskazał, że skarżący od 2009 r. był częściowo niezdolny do pracy. Przed tą datą stan zdrowia nie wykluczał zatrudnienia i do chwili obecnej nie orzeczono u niego całkowitej niezdolności do pracy. Nie jest więc osobą niezdolną do pracy ze względu na stan zdrowia i w związku z tym nie kwalifikuje się do uzyskania renty w drodze wyjątku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ww. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 748), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Z treści powyższego przepisu wynika, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane wyłącznie osobie niemogącej podjąć pracy, przy czym ta niemożność podjęcia pracy winna wynikać z całkowitej niezdolności do pracy lub wieku. Brak stwierdzonej niezdolności do pracy w drodze orzeczenia lekarza orzecznika ZUS bądź komisji lekarskiej ZUS nie jest zatem przeszkodą do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, o ile wnioskodawca jest w wieku, który nie pozwala mu na podjęcie pracy. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Skarżący urodził się [...] sierpnia 1947 r. W chwili wydawania zaskarżonej decyzji miał więc ponad 68 lat. Skarżący jako osoba urodzona przed dniem 1 stycznia 1949 r., zgodnie z art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, osiągnął wiek emerytalny z chwilą ukończenia 65 lat. Należy zauważyć, że emerytura ze swej istoty jest świadczeniem przeznaczonym dla osób, które ze względu na wiek nie mogą już pracować. Osiągnięcie wieku emerytalnego powoduje, w ocenie Sądu, iż spełniona zostaje przesłanka niemożności podjęcia pracy z uwagi na wiek, wymagana do przyznania świadczenia w drodze wyjątku w oparciu o art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Skoro zatem skarżący osiągnął wiek emerytalny, to występując o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie musi legitymować się niezdolnością do pracy ustaloną w drodze orzeczenia lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. W niniejszej sprawie Prezes ZUS naruszył więc art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego błędną wykładnię. Błędnie bowiem organ stwierdził, że osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku winna legitymować się niezdolnością do pracy ustaloną w drodze orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, niedostrzegając jednocześnie, że wskazany wyżej przepis dopuszcza możliwość przyznania takiego świadczenia osobie, która nie może podjąć pracy z uwagi na wiek. Naruszenie to powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] września 2015 r. Z uzasadnienia tych decyzji wynika bowiem, że powyższa okoliczność była wyłączną przyczyną odmowy przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia. Organ nie oceniał, czy skarżący spełnia pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wywody na ten temat zawarte zostały dopiero w odpowiedzi na skargę. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2015 r. podniesiono również, że dochód na osobę w gospodarstwie domowym skarżącego nie wskazuje, aby pozostawał on bez niezbędnych środków utrzymania, jednakże w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestia ta została pominięta. Odnosząc się jednak do tego zagadnienia należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy posiadane przez wnioskodawcę środki utrzymania oceniać na tle wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej (vide: wyrok NSA z dnia 27 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1112/06 LEX nr 321169). Przyjęcie takiego miernika pozwala bowiem na najbardziej obiektywną ocenę sytuacji materialnej wnioskodawcy. Od dnia 1 marca 2015 r. najniższa emerytura, renta z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renta rodzinna wynosi 880,45 zł brutto. Dochód na osobę w gospodarstwie domowym skarżącego wynosi tymczasem 732,10 zł brutto. W przypadku skarżącego nie można zatem stwierdzić, że posiada on niezbędne środki utrzymania. W ocenie Sądu Prezes ZUS naruszył również w niniejszej sprawie przepisy postępowania i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Związany jest zatem również wyrażoną w art. 9 k.p.a. zasadą informowania stron i innych uczestników postępowania. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ciążący na organie administracji publicznej obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania – od wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Udzielenie informacji w fazie wszczęcia postępowania ma dla ochrony interesu strony kapitalne znaczenie. Brak znajomości przepisów może powodować nieudolne, a zwłaszcza w wielu przypadkach niezaspokajające w pełni interesu strony, określenie żądania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012 ,s. 70). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, należy zauważyć, że skarżący we wniosku inicjującym postępowanie wystąpił do organu o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Skoro zatem, wedle stanowiska organu, przyznanie tego świadczenie nie było możliwe z uwagi na to, że skarżący nie ma orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy, to obowiązkiem organu, zgodnie z art. 9 k.p.a., było wyjaśnienie skarżącemu tej kwestii i ustalenie, czy, z uwagi na jego wiek, nie wnosi on o przyznanie emerytury w drodze wyjątku. Podjęcie takich kroków umożliwiłoby organowi rozpoznanie sprawy zgodnie z rzeczywistą wolą skarżącego. Składając wniosek wszczynający postępowanie w sprawie, skarżący chciał bowiem uzyskać w oparciu o art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych świadczenie, które pozwoliłoby mu na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Z perspektywy skarżącego nie jest bowiem istotne to, czy uzyskałby rentę, czy też emeryturę w drodze wyjątku. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, organ naruszył art. 9 k.p.a w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, niezbędne jest również zwrócenie się do skarżącego o wskazanie przyczyn, z powodu których nie podejmował on zatrudnienia w okresach przerw w ubezpieczeniu. Skarżący bowiem poza ogólnymi stwierdzeniami dotyczącymi stanu zdrowia oraz braku pracy nie wskazał okoliczności, z powodu których nie pracował w tych okresach. Ustalenia w tym zakresie umożliwią ocenę, czy w przypadku skarżącego można stwierdzić, iż wskutek szczególnych okoliczności nie spełnia on warunków do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. Dopiero wówczas organ będzie mógł dokonać oceny, czy całokształt okoliczności występujących w sprawie wskazuje, iż spełnione zostały przesłanki, określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, do przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit "c" powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.