II SA/Wa 2066/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Janusz Walawski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2016 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] września 2015 r . [...] w przedmiocie ustalenia prawa do zwrotu kosztów dojazdu oddala skargę. II SA/Wa 2066/15 UZASADNIENIE Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania L. S. od decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r wydanej przez Komendanta Centrum Szkolenia [...] w sprawie odmowy ustalenia prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do pełnienia służby, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że L.S. w związku z pełnieniem obowiązków służbowych na stanowisku instruktor w Centrum Szkolenia [...] wystąpił do Komendanta CS [...] z wnioskiem o ustalenie prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkiwania do miejsca pełnienia służby. Na okoliczność powyższego, Komendant Centrum Szkolenia [...] wydał decyzję Nr [...] z dnia [...].03.2015 r., w której odmówił w/w prawa do wnioskowanej należności. Następnie L.S. zachowując ustawowy termin do wniesienia środka zaskarżenia, w dniu [...] kwietnia 2015 r. od przedmiotowej decyzji wniósł odwołanie do Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych. W związku z powyższym, organ II instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednocześnie, organ odwoławczy wskazał na okoliczności, jakimi winien kierować się Komendant CS [...] rozpatrując przedmiotową sprawę. Wobec powyższego, po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie wniosku L.S. dotyczącego ustalenia prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkiwania do miejsca pełnienia służby, Komendant Centrum Szkolenia [...] ponownie odmówił przyznania zainteresowanemu wnioskowanej należności, wydając decyzję Nr [...] z dnia [...].07.2015 r. Od w/w decyzji zainteresowany wniósł odwołanie w ustawowym terminie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz ustalenia, iż odwołującemu przysługuje zwrot kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Dowódca Generalny RSZ po zapoznaniu się z przedłożonymi materiałami sprawy zważył, że zgodnie z art. 68 ust. 2 z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414 ze zm.) żołnierzowi zawodowemu zamieszkującemu poza miejscem pełnienia służby w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2015 r., poz. 746), przysługuje prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. W myśl zapisów art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, przez pojęcie miejscowości pobliskiej należy rozumieć miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy dwóch godzin, w obie strony łącznie z przesiadkami, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Zatem, aby przyznać prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów należało dowieść, że żołnierz zamieszkuje w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską względem miejsca pełnienia służby. Komendant Centrum Szkolenia [...] po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie, stwierdził, iż miejscowość S. (w której zamieszkuje żołnierz) w myśl definicji ustawowej należy uznać za miejscowość pobliską względem m. L. (w której żołnierz pełni służbę). Uzasadniając zaskarżoną decyzje organ I instancji ustalił, że najkrótszy czas przejazdu pomiędzy tymi miejscowościami jest realizowany przez przewoźnika R. (linia [...]) pomiędzy przystankami: ul. [...] (S.) – L.(L. – U.). Najkrótszy czas przejazdu z jednej miejscowości do drugiej i z powrotem, pomiędzy w/w przystankami, wynosi 1 godzinę i 4 min., czyli w myśl definicji ustawowej nie przekracza dwóch godzin. Ustalając powyższe organ rozpatrujący przedmiotowa sprawę oparł się na połączeniach: w godzinach porannych 657 - 727 - czas przejazdu 30 min. oraz w godzinach popołudniowych 1535-1609 - czas przejazdu 34 min. Ponadto uzasadniając powyższe wskazał również, iż przy ustalaniu czasu przejazdu nie został policzony przejazd komunikacją miejską w miejscowości zamieszkania żołnierza. Z uzasadnienia decyzji wynika również, iż powyższe zostało podniesione przez odwołującego się w toku prowadzonego postępowania, jednakże do sprawy nie zostały wniesione nowe dowody i okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie zapadłe w zaskarżonej decyzji. Biorąc zatem pod uwagę treść zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy iż jest ona zgodna z przepisami prawa obowiązującego w kwestii ustalenia uprawnień do wnioskowanej należności. Ponadto została ona przez organ poparta właściwymi argumentami oraz załączonym do decyzji materiałem dowodowym. Odnosząc się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, iż organ odwoławczy nie znalazł w przedmiotowej decyzji błędów w przeprowadzonym postępowaniu oraz niewłaściwego zastosowania obowiązujących przepisów prawa. Kwestionowanie przez skarżącego ustaleń organu I instancji kwalifikujących miejscowość S. jako miejscowość pobliską względem miejsca pełnienia służby żołnierza, tj. m. L. nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach a w związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie przez organ odwoławczy. Ponadto podkreślenia wymaga, że ustalenie, czy dana miejscowość nie jest miejscowością pobliską winno być rozstrzygane indywidualnie dla każdego żołnierza, przy uwzględnieniu najkrótszego czasu przejazdu z przystanku położonego najbliżej miejsca pełnienia służby do przystanku położonego najbliżej miejsca zamieszkania, mając na uwadze przewoźników publicznych zapewniających transport z jednej miejscowości do drugiej. Jednocześnie organ zauważył, że definicja miejscowości pobliskiej nie nakłada na organ konieczności wybierania połączeń z uwzględnieniem przesiadek w obrębie miejscowości zamieszkania lub pełnienia służby, jak również pozwalających na swobodne dotarcie żołnierza do miejsca pełnienia służby przed jej rozpoczęciem i powrotu po jej zaskoczeniu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L.S. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jej uchylenie. Decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa, przez niewłaściwe zastosowanie; naruszenie art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 6 i 11 kpa, poprzez brak przywołania w sentencji decyzji właściwych podstaw prawnych wydanej decyzji oraz ich niewłaściwe uzasadnienie prawne. Zarzucił też naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art 68 ust 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez jego niezastosowanie co wynika z błędów w ustalonym stanie faktycznym sprawy, albowiem skarżący spełnia przesłanki do zwrotu mu kosztów dojazdu; 2. § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych, poprzez błędną wykładnię przepisu § 5 i nieprzyznanie prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem dla odwołującego się L.S. mimo spełnienia przesłanek do przyznania zwrotu kosztów dojazdu gdyż łączny czas przejazdu na trasie pomiędzy najbliższym miejscem zamieszkania L.S. a najbliższym miejscem pełnienia służby wynosi ponad 2 godziny i odbywa się przez dwóch bądź więcej przewoźników; 3. art. 1 a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że do obliczenia czasu przejazdu z miejsca zamieszkania odwołującego się do miejscowości, w której znajduje się miejsce pracy - nie należy uwzględniać poruszania się środkami komunikacji miejskiej, podczas gdy okoliczność związana z oddaleniem przystanku, z którego odjeżdża autobus do L. nie może stanowić ujemnych konsekwencji dla strony odwołującej się, która musi pokonać tą odległość środkiem komunikacji miejskiej tym bardziej, że odjazd autobusu do L. ma miejsce o godzinie 6:57, a najbliższy przystanek przy ul. [...] oddalony jest od miejsca zamieszkania odwołującego się w odległości ok. 3-4 km. Nadto w definicji legalnej miejscowości pobliskiej uwzględnia się najbliższy przystanek miejsca zamieszkania, a nie adresu zamieszkania, stąd z najbliższego przystanku odwołującego się należy pojechać autobusem komunikacji miejskiej do przystanku, z którego jadą autobusy do L. (U.); 4. art. 32 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie konstytucyjnie chronioną zasadę równości wobec prawa, gdyż odmawiając odwołującemu się L.S. prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem, organ naruszył zasadę równego' traktowania. Bowiem organ przyznał osobom zamieszkującym w pobliżu miejsca zamieszkania odwołującego i pełniących służbę w tym samym miejscu co odwołujący prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów. Natomiast odwołującemu odmówił ustalenia prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów; 5. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez: a) ustalenie, że czas podroży odwołującego się z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby wojskowej w obie strony wynosi 1 godzinę 4 minuty, podczas gdy pełna i całościowa ocena materiału dowodowego pozwala przyjąć, że czas podróży wynosi ponad 2 godziny; b) ustalenie, że przystanki w obrębie tej samej miejscowości nie mogą być brane pod uwagę przy określeniu czasu podróży odwołującego się, podczas gdy pełna i prawidłowa analiza materiału dowodowego pozwala przyjąć, że należy uwzględnić różnych przewoźników na trasie- miejsce zamieszkania odwołującego się- miejsce pełnienia służby wojskowej, w tym przewoźników komunikacji miejskiej z przystanku najbliżej miejsca zamieszkania odwołującego się do przystanku najbliższego, z którego odjeżdża autobus do miejsca pełnienia służby wojskowej. Wnioski przeciwne byłyby nielogiczne, przy cyklicznej zmianie rozkładu jazdy przewoźników. W uzasadnieniu skargi podkreślił iż zarówno organ II instancji jak również organ pierwszej instancji nie wzięli pod uwagę że dojazd skarżącego z miejsca zamieszkania – S. do miejsca pełnienia służby U.-L. i z powrotem zgodnie z rozkładem jazdy publicznymi środkami komunikacji przekracza w obie strony czas ponad dwóch godzin co powoduje, iż miejscowość, w której zamieszkuje skarżący nie jest miejscowością pobliską. Skarżący podniósł, iż wydana decyzja jest błędna i krzywdząca dla skarżącego jak również skarżący nie zgadza się z decyzją organu, który ustalił, iż odwołujący winien jeździć do pracy autobusem N. z przystanku przy ul. [...] do przystanku w L. i z powrotem tą samą trasą. Ustalenia organu są nie prawidłowe, gdyż organ nie wziął pod uwagę, iż skarżący od przystanku przy ul. [...] ma do pokonania trasę około 6 km do przystanku przy miejscu zamieszkania, w związku z powyższym skarżący musi skorzystać z usług drugiego przewoźnika. Wskazał, że aby dostać się do miejsca pełnienia służby z miejsca zamieszkania i z powrotem musi to zrobić w czasie przekraczającym ponad dwie godziny w obie strony, co powoduje iż zgodnie przepisem art. 1 a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej miejsce zamieszkania odwołującego w związku z miejscem pełnienia służby odwołującego nie jest miejscowością pobliską. Ponadto skarżący podniósł, że jest zmuszony do przesiadki pomiędzy przewoźnikami aby dostać się do miejsca pełnienia służby lub z powrotem do miejsca zamieszkania. Organ powinien w sposób szczegółowy zapoznać się z odległością pomiędzy przystankiem autobusowym przy ul. [...] w S., a przystankiem przy miejscu zamieszkania tj. ulicy [...] w S. i stwierdzić, że duża odległość 6 km powoduje konieczność przesiadki do innego przewoźnika, co jest możliwe zgodnie z obowiązującymi przepisami, a czego organ nie zbadał i nie wziął pod uwagę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ((tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego, nie wkraczając przy tym w uprawnienia organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność zaskarżonej' decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu. Przedmiotem postępowania jest kontrola legalności decyzji o odmowie przyznania skarżącemu zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Zgodnie z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), żołnierzowi zawodowemu zamieszkującemu poza miejscem pełnienia służby, w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, przysługuje prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. W myśl zaś art. 1a ust. 1 pkt 7 z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm., dalej: "ustawa o zakwaterowaniu"), miejscowość pobliska to miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy dwóch godzin, w obie strony łącznie z przesiadkami, licząc do stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Podkreślenia wymaga, że powyższe przepisy nie definiują pojęcia miejsca zamieszkania. Zostało ono zdefiniowane w przepisie art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: z 2014 r., poz. 121), który stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że miejsce zamieszkania stanowi, obok imienia i nazwiska oraz wieku, element indywidualizujący osobę fizyczną, wskazując jej związek z określoną miejscowością. Od miejsca zamieszkania należy odróżnić adres zamieszkania wskazujący tylko miejsce, w którym w danej miejscowości przebywa dana osoba, także mieszkanie, czyli lokal, w którym osoba zamieszkuje (por. wyr. SN z dnia 23 marca 1976 r., IV PRN 2/76, Lex nr 14302). Zdaniem S. D. pojęcie to nie jest jednoznaczne (S. Dmowski (w:) S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz, 2006, s. 116). Zasadnicze znaczenie w sprawie ma ocena, czy miejscowość, w której mieszka żołnierz nie jest miejscowością pobliską. Żołnierzowi przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, jeżeli miejscowość, w której zamieszkuje nie jest miejscowością pobliską. Zatem dojazd z takiej miejscowości do miejsca pełnienia służby i następnie powrót do niej środkami lądowego transportu publicznego powinien przekroczyć łącznie czas dwóch godzin. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, kierując się wykładnią autentyczną oraz logiczną wskazanych przepisów podziela stanowisko organów, zgodnie z którym przy ustaleniu czasu dojazdu z/do miejsca pełnienia służby należy uwzględniać jedynie przewoźników publicznych zapewniających transport z jednej miejscowości do drugiej i tylko przystanki tych środków transportu można uwzględniać w obrębie danej miejscowości. Zdaniem skarżącego czas jego przejazdu z/do miejsca pełnienia służby do miejsca zamieszkania przekracza dwie godziny. Sąd tych wyliczeń nie kwestionuje, jednakże pragnie wskazać, że po pierwsze nie wszystkie miejscowości posiadają komunikację w obrębie miejscowości. Po drugie komunikacja miejska z przyczyn oczywistych nie uwzględnia najkrótszej drogi wyjazdu z danej miejscowości. Dojazdy komunikacją miejską wraz z przesiadkami, w obrębie większych aglomeracji miejskich, ze względu na wielość przystanków i ruch miejski mogą bez wątpienia przekroczyć w obie strony 2 godziny jazdy i wtedy, w ujęciu prezentowanym przez skarżącego, mimo że żołnierz de facto zamieszkiwałby w miejscowości pełnienia służby lub tuż za jej granicami, przysługiwałoby mu prawo do zwrotu kosztów dojazdów. Choć logicznie rzecz ujmując byłaby to miejscowość pobliska, a nawet ta sama. Interpretacja przepisu powinna być uniwersalna i wykluczać sprzeczności. Natomiast w ujęciu prezentowanym przez skarżącego w każdym przypadku należałoby uwzględniać czas przejazdu komunikacją miejską, choć w wielu przypadkach taki środek transportu mógłby być jedynym, z którego żołnierz korzysta. Reasumując, organy zasadnie przyjęły, iż skarżącemu nie przysługuje zwrot kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania w S. do miejsca pełnienia służby w U.-L. i z powrotem, gdyż przejazd pomiędzy tymi miejscowościami środkami transportu zbiorowego w obie strony nie przekracza 2 godzin co jest bezsporne w niniejszej sprawie (czas rozkład jazdy PKS R. na trasie S. ul [...] do przystanku L. i z powrotem.). Należy zgodzić się z organem, iż nie można włączyć do czasu przejazdu do/z miejscowości, czasu poruszania się po miejscowości pobliskiej środkami komunikacji miejskiej (w niniejszej sprawie za taką należy uznać PKS), gdyż prowadziłoby to do nieuprawnionego rozszerzenia definicji ustawowej. Przepis art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu konkretyzuje, iż trasą dojazdu wyznacza stacja (przystanek) najbliższe miejsce pełnienia służby oraz stacja (przystanek) najbliższy miejscu zamieszkania, brak zatem podstaw do uwzględnienia funkcjonującej w obrębie danej miejscowości komunikacji miejskiej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.