II SA/Wa 2067/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędziowie WSA Adam Lipiński Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. o odmowie przyznania B. T. świadczenia w drodze wyjątku. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 14 stycznia 2011 r., sprecyzowanym następnie na wezwanie organu w piśmie z dnia 9 marca 2011 r., B. T. wystąpił do Prezesa ZUS o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku podniósł, iż w dniu [...] listopada 2010 r. lekarz orzecznik ZUS uznał go za całkowicie niezdolnego do pracy do 30 listopada 2011 r., jednak ZUS odmówił mu przyznania renty w trybie zwykłym z uwagi na niespełnienie przez niego warunku 5-letniego okresu zatrudnienia w ostatnim 10-leciu. Podkreślił, że w ostatnim 10-leciu ma udokumentowany okres zatrudnienia wynoszący 3 lata, 5 miesięcy i 9 dni, natomiast jego łączny staż pracy wynosi 23 lata, 3 miesiące i 14 dni. Zaznaczył jednocześnie, że aktualnie pozostaje bez środków do życia oraz, że posiada na utrzymaniu żonę i dwoje dzieci. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, odmówił przyznania B. T. świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, organ podkreślił, że wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w trybie tego przepisu. Organ wskazał, iż z dokumentacji, zawartej w aktach rentowych, wynika, że na przestrzeni 60 lat życia wnioskodawca udokumentował okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 22 lata, 5 miesięcy i 29 dni. W 10-leciu przypadającym przed złożeniem wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trycie zwykłym, udowodniono 3 lata, 1 miesiąc i 22 dni tych okresów. W latach 1989 – 1994, 1997 – 2007 zainteresowany nie wykonywał pracy ani innej działalności objętej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Zdaniem organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych okresach nie orzeczono wobec wnioskodawcy całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności, uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Od powyższej decyzji B. T. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł m. in., iż organ pominął fakt, że jego niezdolność do pracy datuje się od 4 maja 2009 r., co pozwala przyjąć, że gdyby nie choroba to kontynuowałby pracę i opłacałby składki na ubezpieczenie społeczne. Wskazując na powyższe, wniósł o ponowne przeanalizowanie jego sytuacji i wnikliwe rozpatrzenie wniosku. Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. o odmowie przyznania B. T. świadczenia w drodze wyjątku. B. T. wniósł skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi naruszenie przepisu art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez nieprawidłową jego interpretację i zastosowanie oraz przepisów postępowania administracyjnego poprzez brak ich zastosowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając powyższą skargę, wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2207/11 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd zarzucił, że organ administracji, rozstrzygając sprawę, skupił się przede wszystkim na wskazaniu przerw w ubezpieczeniu, na porównaniu daty powstania całkowitej niezdolności do pracy z okolicznością braku wpływu składek na ubezpieczenia w ostatnim dziesięcioleciu przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy, a ściśle legitymowaniem się przez zainteresowanego w tym okresie jedynie 3 latami, 2 miesiącami i 29 dniami okresów składkowych, na wymagane minimum 5 lat. W ocenie Sądu argumentacja ta jest bardzo zawężona i jednostronna. Zarówno bowiem w skardze, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący podnosił, iż oceniając spełnienie przesłanki szczególnych okoliczności organ pominął fakt, iż jego całkowita niezdolność do pracy, datująca się od 4 maja 2009 r., powstała w czasie ubezpieczenia i gdyby nie choroba kontynuowałby pracę i opłacałby składki na ubezpieczenie społeczne. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji podniesionej kwestii, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena podniesionych okoliczności, dokonana przez pełnomocnika organu w odpowiedzi na skargę, nie może natomiast stanowić uzasadnienia wydanej decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien zatem przeprowadzić pełną analizę materiału dowodowego, uwzględniając powyższe uwagi i dopiero wtedy, dokonując jego oceny, ustalić czy wystąpiły w sprawie szczególne okoliczności, o których stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Prezes ZUS, po ponownym rozpatrzeniu spraw, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., ponownie utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. o odmowie przyznania B. T. świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż po ponownym rozpatrzeniu wniosku nadal nie stwierdzono istnienia przesłanek, umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Z akt sprawy nie wynikają bowiem szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Organ zaznaczył przy tym, że przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. W ocenie organu, analiza przebiegu ubezpieczenia wnioskodawcy prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem w okresach przerw w ubezpieczeniu nie była orzeczona wobec niego przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ wskazał jednocześnie, iż lekarz orzecznik orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2012 r. ustalił, że B. T. jest trwale całkowicie niezdolny do pracy od 4 maja 2009 r. i trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji od 25 sierpnia 2011 r. Z przebiegu ubezpieczenia wnioskodawcy wynika jednak, iż w latach 1997-2007 nie przejawiał on aktywności zawodowej. Jego starania w poszukiwaniu pracy przejawiały się jedynie w zarejestrowaniu się w Powiatowym Urzędzie Pracy. W ocenie organu, okoliczność powstania całkowitej niezdolności do pracy w trakcie podleganiu ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym nie może zostać uznana za szczególną okoliczność, ponieważ długa - blisko 10 letnia - przerwa w stażu pracy nie daje podstaw do przyjęcia, iż gdyby wnioskodawca nie stał się niezdolny do pracy, dalej kontynuowałby prowadzenie działalności gospodarczej. Zgodnie natomiast z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, samo powoływanie się na fakt bycia osobą bezrobotną nie może być oceniane na płaszczyźnie szczególnych okoliczności. Fakt ten nie odzwierciedla bowiem rzeczywistej aktywności osoby w poszukiwaniu pracy. Obecna niemożność podjęcia przez wnioskodawcę zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji oraz podnoszone trudne warunki materialne, nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, B. T. zarzucił organowi naruszenie przepisu materialnego, tj. art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez nieprawidłową jego interpretację i zastosowanie oraz przepisów proceduralnych K.p.a. poprzez brak ich zastosowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że Prezes ZUS w skarżonej decyzji powielił uzasadnienie z poprzedniej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Odnosząc się do argumentacji organu odnośnie jego 10-letniej przerwy w zatrudnieniu, skarżący podniósł, iż okolice w których zamieszkuje były w latach dziewięćdziesiątych i są nadal miejscem o trwałym bezrobociu. We wskazanym okresie nie otrzymał żadnego skierowania z biura pracy. Ponadto, już kilka lat wcześniej przed stwierdzeniem u niego całkowitej niezdolności do pracy, stan jego zdrowia był zły. Pomimo tego od 2007 r. podlegał ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzonej samodzielnie działalności. Ciężka choroba nie pozwalała mu jednak na jej kontynuację. Skarżący zaznaczył, iż organ prowadząc postepowanie w niniejszej sprawie obowiązany był stosować przepisy K.p.a. W jego ocenie, Prezes ZUS nie rozważył okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w tym także stanu zdrowia (choroby nowotworowej) skarżącego, która spowodowała u niego trwałą całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji. Odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazano jedynie na brak spełnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których nie spełnił warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do renty. Pominięty jednak został fakt, iż jak wynika z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, trwała całkowita niezdolność do pracy datuje się od 4 maja 2009 r. Powyższe pozwala zatem przyjąć, iż gdyby nie choroba kontynuowałby pracę i w dalszym ciągu opłacał składki na ubezpieczenie społeczne. Skarżący podniósł też, iż przepis art. 83 ust. 1 ustawy nie uzależnia prawa do świadczenia w drodze wyjątku od długości stażu ubezpieczeniowego i dlatego okoliczność ta, wbrew twierdzeniom organu, nie ma w sprawie zasadniczego znaczenia. W świetle tego przepisu ważne są przede wszystkim powody, dla których nie było możliwe spełnienie wymagań potrzebnych do uzyskania renty w trybie ustawowym, tj. brak pracy na rynku, wiek i zły stan zdrowia, co w decyzji w ogóle nie zostało uwzględnione, a tym samym decyzja nie została poprzedzona należytym i wszechstronnym rozpatrzeniem materiału dowodowego. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w skardze, organ wyjaśnił, iż wykonał zalecenia sądu, wskazane w uzasadnieniu wyroku i rozważył okoliczność, iż niezdolność skarżącego do pracy powstała w okresie ubezpieczenia. Nie uznał jednak, by fakt ten, w świetle innych okoliczności sprawy, w szczególności zaś analizy całości przebiegu ubezpieczenia skarżącego oraz przebiegu tegoż ubezpieczenia w okresie bezpośrednio poprzedzającym powstanie niezdolności do pracy, był wystarczający dla przyznania świadczenia. Zaś takie, a nie inne rozstrzygnięcie organu, nie jest w żadnym razie podstawą do sformułowania zarzutu o popełnieniu przez organ nieprawidłowości w postępowaniu lub na etapie wydawania decyzji. Sąd nie nakazał bowiem organowi przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku, nie nakazał też uznania powstania niezdolności do pracy w okresie ubezpieczenia za okoliczność szczególną, wystarczająca do przyznania tego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270)). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy w tym miejscu przypomnieć, że powyższa decyzja wydana została w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2207/11 wcześniejszej decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] sierpnia 2011 r., odmawiającej przyznania B. T. świadczenia w drodze wyjątku. Zgodnie zatem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku wiążą w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2012 r., uchylającego decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] sierpnia 2011 r., zarzucił organowi, że oceniając spełnienie przez wnioskodawcę przesłanki szczególnych okoliczności pominął fakt, iż jego całkowita niezdolność do pracy, datująca się od 4 maja 2009 r., powstała w czasie ubezpieczenia. Sąd wskazał, iż pominięcie w uzasadnieniu decyzji podniesionej kwestii, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien zatem przeprowadzić pełną analizę materiału dowodowego, uwzględniając powyższe uwagi i dopiero wtedy, dokonując jego oceny, ustalić czy wystąpiły w sprawie szczególne okoliczności, o których stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, odnosząc się do powyższej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazał, iż z przebiegu ubezpieczenia wnioskodawcy wynika, że w latach 1997-2007 nie przejawiał on aktywności zawodowej. Jego starania w poszukiwaniu pracy przejawiały się jedynie w zarejestrowaniu się w Powiatowym Urzędzie Pracy. W ocenie organu, okoliczność powstania całkowitej niezdolności do pracy w trakcie podlegania ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym nie może zostać uznana za szczególną okoliczność, ponieważ długa - blisko 10 letnia - przerwa w stażu pracy nie daje podstaw do przyjęcia, iż gdyby wnioskodawca nie stał się niezdolny do pracy, dalej kontynuowałby prowadzenie działalności gospodarczej. W ocenie Sądu stwierdzenie organu, iż nawet gdyby skarżący nie stał się niezdolny do pracy, to i tak nie kontynuowałby prowadzenia działalności gospodarczej nie znajduje oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym i świadczy o przekroczeniu przez organ granic swobodnej oceny dowodów. Ocena, czy w danym przypadku zachodzi przesłanka "szczególnych okoliczności" nie może być dokonywana wedle z góry określonego schematu. Każda sprawa winna być oceniana indywidualnie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, które mogą mieć istotne znaczenie w sprawie. Niewystarczające jest zatem proste zsumowanie okresów składkowych i nieskładkowych wnioskodawcy, wskazanie przerw w tych okresach i sprawdzenie, czy w okresie tych przerw wnioskodawca był zdolny do pracy. Takiej analizie musi towarzyszyć również sprawdzenie, czy w danym przypadku istnieją także inne okoliczności, które mogą powodować, że przesłanka zaistnienia szczególnych okoliczności, z powodu których wnioskodawca nie spełnił warunków przewidzianych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do uzyskania prawa do emerytury lub renty, jest spełniona. Skarżący na przestrzeni 60 lat życia udokumentował okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 22 lata, 5 miesięcy i 29 dni. W 10-leciu przypadającym przed złożeniem wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trycie zwykłym, udowodnił 3 lata, 1 miesiąc i 22 dni tych okresów. Faktem niezaprzeczalnym jest, że w latach 1989 – 1993 oraz 1997 – 2007 zainteresowany nie wykonywał pracy ani innej działalności objętej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz, że w okresach przerw w ubezpieczeniu nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy istotną okolicznością jest jednak to, że wnioskodawca nieprzerwanie przez okres dwóch lat przed datą stwierdzenia u niego całkowitej niezdolności do pracy, tj. od maja 2007 r., prowadził działalność gospodarczą i opłacał składki na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W trakcie, gdy prowadził działalność gospodarczą i podlegał ubezpieczeniu społecznemu ujawniła się u niego choroba nowotworowa, w następstwie której został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od dnia 4 maja 2009 r. Gdyby zatem nie nagła choroba i stwierdzona w jej następstwie całkowita niezdolność do pracy, skarżący miałby możliwość dalszego prowadzenia działalności gospodarczej, a co za tym idzie odprowadzania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Uprawnione jest w tej sytuacji stwierdzenie, że w przypadku skarżącego, na skutek wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym (choroba nowotworowa), wbrew jego woli i zamiarom, zaistniała niemożliwa do przezwyciężenia przeszkoda w kontynuowaniu zatrudnienia. Przerwa jaka wystąpiła w ubezpieczeniu skarżącego w latach 1997-2007 w żadnym razie nie uprawniała natomiast organu do wyciągania tak daleko idących wniosków, że nawet gdyby nie stwierdzono u B. T. w 2009 r. całkowitej niezdolności do pracy, to i tak nie kontynuowałby prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie Sądu, organ nie ma tym samym racji, twierdząc, że okoliczność powstania u skarżącego całkowitej niezdolności do pracy w trakcie podlegania ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym nie może zostać uznana w stanie faktycznym niniejszej sprawy za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego (art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), jak i przepisów postępowania administracyjnego (art. 80 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.