II SA/Wa 2068/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów przejazdu na szkolenie – oddala skargę – Skarżący A. K. zarejestrował się jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu [...] grudnia 2012 r., co było uregulowane stosowną decyzją Starosty [...]. W dniu [...] czerwca 2015 r. złożył drogą elektroniczną wniosek "o skierowanie na szkolenie wskazane przez osobę zarejestrowaną". Starosta [...] skierowaniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...], skierował skarżącego na szkolenie w okresie od [...] września 2015 r. do [...] października 2015 r. w Centrum Szkoleń i Biznesu [...] w [...] w zakresie "Podstawy prawa administracyjnego, cywilnego, rodzinnego z elementami procedury karnej i prawa pracy" z miejscem realizacji zajęć w Sali wykładowej przy ul [...] w [...]. Skarżący A. K. w tym samym dniu złożył podanie do Starosty [...] o dokonywanie zwrotu z Funduszu Pracy ponoszonych kosztów dojazdu na szkolenie i powrotu do miejsca zamieszkania własnym samochodem osobowym marki [...] nr rejestracyjny [...] na trasie [...]. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w [...] poinformował skarżącego w piśmie z dnia [...] września 2015 r. nr [...], że Starosta dokona zwrotu kosztów przejazdu według najtańszego środka komunikacji publicznej tj. [...] na trasie [...] według ceny jednorazowego biletu w kwocie 11,20 zł, a zatem w łącznej kwocie 291,20 zł (11,20 zł x 2 przejazdy ciągu dnia = 22,40 zł x 13 dni szkolenia), zaś warunkiem wypłaty powyższych środków jest zawarcie umowy w sprawie zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca odbywania szkolenia i powrotu. Następnie Starosta [...] w dniu [...] września 2015 r. przedłożył skarżącemu propozycję zawarcia umowy nr [...] w sprawie zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca odbywania szkolenia i powrotu, w której w § 4 stanowiło się, że "koszty przejazdu będą rozliczane według najtańszego, środka komunikacji publicznej, obsługiwanego przez przewoźnika wykonującego regularne przewozy osób w krajowym transporcie drogowym tj. [...] na trasie: "[...]". Skarżący natomiast nie wyraził zgody na zawarcie umowy i dopisał na niej odręcznie, że "Kwestionuję zasadność § 4 niniejszego projektu umowy jako niezgodnego w wysokości faktycznych kosztów z kwotami zawracanymi mi po innej (ustawowej) stawce przez Urząd Skarbowy [...], Komendę Powiatową Policji i Prokuraturę w [...] wynoszącej ok. 0,83 zł/km". W tej sytuacji Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 41 ust. 4b oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b ) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.), odmówił skarżącemu A. K. zwrotu kosztów przejazdu na szkolenie i powrotu do miejsca zamieszkania za okres od dnia [...] września 2015 r. do [...] października 2015 r. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że z uwagi na fakt, iż działania organu sprowadzały się tylko i wyłącznie do kwestii dysponowania odpowiednimi środkami na dokonanie refundacji i złożone przez skarżącego wnioski o zwrot kosztów przejazdu nie mogły zostać uwzględnione w żądanej wysokości. Natomiast uwzględniając jego trudną sytuację finansową pomimo dysponowania ograniczonymi środkami finansowymi, zabezpieczono na koszty dojazdu skarżącego kwotę w wysokości około 300,00 zł i zwrot mógł zostać dokonany wyłącznie w ramach tej kwoty. W dalszej części stwierdzono, że zgodnie z art. 41 ust. 4b ustawy, Starosta może wyrazić zgodę na sfinansowanie, w formie zwrotu, całości lub części poniesionych przez skierowanego bezrobotnego, kosztów z tytułu przejazdu na szkolenie. Zatem zwrot kosztów z tytułu przejazdu na szkolenie ma charakter fakultatywny o czym świadczy wyrażenie "starosta może", a więc tym samym nie musi dokonać zwrotu. Podkreślono też, że starosta nie ma obowiązku zwrotu kosztów przejazdu na szkolenie w całości i decyzja o zwrocie kosztów przejazdu na szkolenie jest uwarunkowana posiadanymi środkami finansowymi przeznaczonymi na ten cel. W odwołaniu z dnia [...] listopada 2015 r. do Wojewody [...] skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i podał m.in., że trudności z odzyskaniem pieniędzy wydanych na podróże do miejsca szkolenia wynikają z chęci urzędników odegrania się na nim za szereg zaleceń pokontrolnych nałożonych na Dyrektora PUP [...], jak również za pomoc udzielaną mieszkańcom powiatu [...] w uchylaniu decyzji Starosty czy też ich wstrzymywaniu. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw formalnych do odmowy zwrotu tych kosztów, ponieważ w każdym wniosku złożonym w PUP zawarta jest podstawa prawna do zwrotu kosztów wynikająca z art. 56 k.p.a. Zwrot ma charakter fakultatywny z mocy ustawy, lecz w jego sytuacji ma miejsce stawienie się na wezwanie w dniu [...] września 2015r. i fakultatywność przy wezwaniu zastosowania nie ma. Nawet pomimo fakultatywności ustawowej zwrotu kosztów dojazdu przez Starostę [...], organ wzywający do odbycia szkolenia, a w tym konkretnym przypadku przy posiadania wiedzy o braku możliwości poniesienia tych kosztów przez osobę bezrobotną, musiał się liczyć z koniecznością poniesienia kosztów przez stronę wzywającą. Nadmienił również, że zaskarżona decyzja jest zaprzeczeniem działania organu w celu ułatwienia mobilności bezrobotnych i poszukujących pracy, na co organ posiada i rozdysponowuje środki z minimum trzech źródeł, tj. Fundusz Pracy, Europejski Fundusz Społeczny, środki z programów UE. Informowanie go z kolei we wrześniu, że jakoby środków już nie ma, świadczy o bezprzykładnym bałaganie w dysponowaniu środkami, rozrzutności i o przestępczym sposobie gospodarowania środkami publicznymi przez Starostę [...]. Niezależnie od powyższego poruszył kwestie, które były rozstrzygane w trybie skargowym oraz złożył kolejne wnioski, które nie są przedmiotem odwołania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że poza wskazanym już przepisem art. 41 ust. 4 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie ma żadnych przepisów, które regulowałyby w sposób szczegółowy kwestię zwrotu kosztów przejazdu osoby bezrobotnej na szkolenie. Do kwestii tej ustawodawca odniósł się ogólnikowo jedynie w treści art. 2 ust. 1 pkt 12 c ustawy wskazując, że ilekroć mowa o koszcie szkolenia – oznacza to koszty przejazdu, a w przypadku gdy szkolenie odbywa się w miejscowości innej niż miejsce zamieszkania, także koszty zakwaterowania i wyżywienia. Również przepisy wykonawcze do ustawy nie zawierają takich przepisów. Ustawodawca nie upoważnił również żadnego z wymienionych w ustawie organów do określania dodatkowych, tj. poza wymienionymi w art. 41 warunków, od spełnienia których uzależniony jest zwrot poniesionych kosztów. Wobec powyższego jedynymi kryteriami, którymi kierować powinien się organ rozpoznający wniosek bezrobotnego o zwrot kosztów dojazdu na szkolenie są te, które wynikają wprost z treści art. 41 ust. 4b ustawy. Co do zasady dopuszczalna jest sytuacja, w której organ zwraca koszty przejazdu w części, albowiem przepis umożliwia sfinansowanie kosztów w części lub całości, a uzależnienie wysokości zwrotu kosztów może być związane z wysokością środków finansowych przeznaczonych na dany cel przez organ przy uwzględnieniu zasady racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi. Jednocześnie wskazano, iż zwrot środków w wysokości adekwatnej w ocenie organu nie może być uzależniony, od innych warunków, w tym konieczności podpisania umowy w sprawie zwrotu kosztów przejazdu na szkolenie. Jedynym warunkiem wypłaty jest skierowanie bezrobotnego na szkolenie i potwierdzenie uczestnictwa w tym szkoleniu. Tym samym odmowa podpisania umowy przez skarżącego skierowanego na szkolenie, nie mogła być podstawą odmowy zwrotu kosztów, co organ pierwszej instancji uważa za warunek konieczny i niezbędny do wypłaty środków. Starosta [...] winien był w takiej sytuacji wydać decyzję określającą przyznanie skierowanemu na szkolenie kwoty z określeniem w treści tej decyzji zasad, na jakich dokonano ustalenia wysokości środków do wypłaty. Wówczas skarżący mógłby zakwestionować wysokość wypłaty środków. Kwestie poruszane w umowie, której skarżący nie podpisał, uregulowane w § 3 i 4 tej umowy, organ pierwszej instancji mógł jedynie pomocniczo brać pod uwagę, podczas gdy umowę, do której zastosowanie znajdują przepisy prawa cywilnego, organ pierwszej instancji uczynił podstawą odmowy wypłaty zwrotu kosztów dojazdu na szkolenie. W dalszej części stwierdzono, że podstawą odmowy może być jedynie niedotrzymanie obowiązków wynikających ze skierowania na szkolenie i niedotrzymanie warunków uczestnictwa w tym szkoleniu. W przypadku stwierdzenia, że spełniona została przesłanka odbycia szkolenia na podstawie skierowania Urzędu Pracy, zwrot kosztów przejazdu uwarunkowany jest wyłącznie ustaleniem, że przejazdy takie miały miejsce, a osoba skierowana w danym szkoleniu uczestniczyła. Wynika to z semantycznej istoty terminu "zwrotu", który należy interpretować jako oddanie, zwrócenie komuś sumy pieniędzy wydatkowanej wcześniej na opłacenie czegoś, a w rozważanym przypadku na opłacenie przejazdu. Ustalenie ich wysokości będzie w tej sytuacji wynikiem przeprowadzonego przez organ postępowania, w toku którego winien się on kierować zasadami postępowania dowodowego, mając na uwadze, że w myśl art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wskazano też, że zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Reasumując, organ uprawniony jest do ustalenia zasad wypłaty przedmiotowego świadczenia w niepełnej wysokości, na przyjętych przez siebie i przekazanych skarżącemu zasadach, jeżeli zaś wnioski skarżącego nie mogły zostać uwzględnione do zwrotu kosztów w pełnej wysokości, wówczas należało dokonać wypłaty świadczenia w ustalonej przez organ wysokości, zaś Starosta [...] tym zasadom uchybił. Z drugiej strony nie można się zgodzić z argumentacją skarżącego, że zwrot kosztów przejazdu na szkolenie winien nastąpić w oparciu o przepisy regulujące wysokość i ustalenie należności przysługujących pracownikom z tytułu używania przez nich samochodów będących ich własnością do celów służbowych, tzw. kilometrówki. Według orzecznictwa sądowego, żaden przepis ustawy nie daje podstaw do traktowania bezrobotnego jak pracownika i stosowania do niego wyżej wymienionych przepisów. Pracownikiem jest osoba określona w art. 2 Kodeksu pracy i w myśl tego przepisu pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Z kolei stosowanie analogii w prawie administracyjnym jest niedopuszczalne, co znajduje potwierdzenie w wieloletnim dorobku doktryny prawa administracyjnego i orzecznictwie. Na koniec zaś wskazano, że skarżący w odwołaniu podnosi inne kwestie dotyczące między innymi przekazania mu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej danych wskazujących na stopień wykorzystania przez Starostwo Powiatowe w [...] środków z 3 źródeł ( Fundusz Pracy, EFES, środki programów UE) na koniec III kwartału 2015 roku oraz udział środków przeznaczonych na dojazdy na szkolenie w ogólnych kosztach szkoleń organizowanych przez PUP w [...] w roku bieżącym. Zagadnienia te nie były przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji Starosty [...], zatem nie mogły być rozpatrywane w trybie odwoławczym i w tym zakresie Starosta [...] winien udzielić skarżącemu szczegółowej informacji w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący A. K. nie zgodził się z zaskarżona decyzją i wniósł o zobowiązanie organu do potwierdzenie faktu, iż dokument odebrany przeze niego w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu [...] września 2015 r. a zawierający wszystkie elementy wezwania, jakie przewiduje Kodeks postępowania administracyjnego w art. 54, jest faktycznie wezwaniem, o zobowiązanie organu do wykonania obowiązków wynikających z art. 56 k.p.a. poprzez dokonanie zwrotu kosztów dojazdu na szkolenie w [...] wraz z odsetkami oraz o zobowiązanie Starosty [...] do zwrotu wszelkich innych poniesionych przeze niego kosztów związanych ze szkoleniem i słusznym dochodzeniem należności. W uzasadnieniu zaś podał, że na dzień [...] września 2015 r. został telefonicznie wezwany do Powiatowego Urzędu Pracy w [...], celem odbioru skierowania na szkolenie indywidualne z podstaw prawa. Po stawieniu się otrzymał skierowanie na szkolenie oraz wielopunktową informację o prawach i obowiązkach związanych z uczestnictwem w szkoleniu oraz skutkach wynikających z odmowy przyjęcia propozycji szkolenia lub rezygnacji z udziału w szkoleniu. Po każdorazowym przyjeździe na szkolenie, przedkładał w PUP [...] wniosek o zwrot kosztów dojazdu na szkolenie, zaś organ doskonale znał jego sytuację finansową, jako osoby bezrobotnej po 34 latach udokumentowanej pracy. Nawet szkoląc bez wezwania, organ organizujący szkolenie musiał się liczyć z możliwościami finansowymi osoby szkolonej. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie reguluje w art. 41 ust 4b kwestii wezwań, a tylko mówi o możliwości zwrotu przez starostę kosztów dojazdu na szkolenie. Skoro jest możliwość i są podstawy, to przy odmowie zwrotu kosztów, musi podać poważniejszy powód odmowy niż podany kilkakrotnie na piśmie rzekomy brak kwoty faktycznie mniejszej niż 300 zł i to pochodzącej z trzech źródeł, o których wspomniał w odwołaniu. Ustawa stanowiąc o możliwości, nie precyzuje też warunków zwrotu takich kosztów, a czyni to Kodeks postepowania administracyjnego. Wzywając go do odbycia szkolenia w odległej o 28 km miejscowości, pod groźbą dokuczliwych sankcji (możliwe pozbawienie statusu bezrobotnego i utrata w związku z tym prawa do świadczeń zdrowotnych plus obciążenie kosztami już zorganizowanego szkolenia), organ zmusił go do zaciągnięcia pożyczki na koszty dojazdów 20-letnim [...]. Zaznaczył, że z jego miejsca zamieszkania nie funkcjonuje żadna komunikacja publiczna. Odległy o kilka kilometrów od jego domu najbliższy przystanek PKS, ma godziny kursów i tak uniemożliwiające udział w szkoleniu, stąd też musiał podróżować samochodem. Stawiając się jako świadek w organach ścigania czy w urzędzie skarbowym, miał od zawsze i wielokrotnie zwracane koszty dojazdu tym właśnie samochodem i właśnie do [...]. Teoretyczne wyliczenia Starosty [...] w oparciu o nieosiągalne kursy PKS, nie są więc ani zasadne ani miarodajne, a o ich teoretyczności zaświadcza najlepiej fakt, że i tak według nieistniejących kursów, nie zwrócono mi tych teoretycznych kosztów pokrywających ok. 50% kosztów faktycznych. Nie udzielono mu także w ustawowym terminie informacji publicznej o jaką prosił załączonym pismem z [...] listopada 2015 r. więc tą drogą ponowił żądanie jej udzielenia, licząc że Wojewoda [...] zechce przeprowadzić w [...] Starostwie doraźną kontrolę w zakresie przestrzegania prawa w różnych tu przywołanych zakresach funkcjonowania Starostwa. Zatem odmowa zwrotu poniesionych kosztów jest nieuzasadniona i zaprzeczając faktowi wezwania ma tylko i wyłącznie na celu, poprzez unikanie stosowania w sprawie zapisu k.p.a., dokuczenie mu jako osobie, która w ostatnich 2 latach doprowadziła do prawomocnego uchylenia 3 decyzji administracyjnych Starosty [...] w różnych sprawach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenia, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Z kolei skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2015 r. podtrzymał swoje stanowisko ze skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 12 c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 149), ilekroć mowa o koszcie szkolenia – oznacza to koszty przejazdu, a w przypadku gdy szkolenie odbywa się w miejscowości innej niż miejsce zamieszkania, także koszty zakwaterowania i wyżywienia. Natomiast według brzmienia art. 41 ust. 4b ustawy, starosta może wyrazić zgodę na sfinansowanie, w formie zwrotu, całości lub części poniesionych przez skierowanego bezrobotnego, kosztów z tytułu przejazdu na szkolenie. Zatem przyznać należy rację Wojewodzie [...], że uzależnienie wysokości zwrotu kosztów przejazdu może być związane z możliwościami finansowymi organu, tj. z wysokością środków finansowych przeznaczonych na dany cel przez organ z uwzględnieniem zasady racjonalnego i na miarę możliwości gospodarowania środkami publicznymi. W każdym bądź razie nie może to być uzależnione, czy – jak w rozpoznawanej sprawie – skarżący podpisał umowę z dnia [...] września 2015 r. nr [...]. Racje zatem należy przyznać organowi drugiej instancji, że jedynym warunkiem wypłaty jest skierowanie bezrobotnego na szkolenie i potwierdzenie uczestnictwa w tym szkoleniu. Innymi słowy, w przypadku stwierdzenia, że została spełniona przesłanka odbycia szkolenia na podstawie skierowania Urzędu Pracy, zwrot kosztów przejazdu uwarunkowany jest wyłącznie ustaleniem, że przejazdy takie miały miejsce, a skarżący w tym szkoleniu uczestniczył. Słusznie również organ drugiej instancji przyjął, że zwrot kosztów przejazdu na szkolenie nie może nastąpić w oparciu o przepisy regulujące wysokość i ustalenie należności przysługujących pracownikom z tytułu używania przez nich samochodów będących ich własnością do celów służbowych, tzw. kilometrówki, bowiem żaden przepis nie daje podstaw do traktowania bezrobotnego jak pracownika i stosowania do niego wyżej wymienionych przepisów. Wszak pracownikiem jest osoba określona w art. 2 Kodeksu pracy, tj. osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Nie sposób również zgodzić się ze skarżącym, że zwrot kosztów podróży na szkolenie winien nastąpić w trybie art. 56 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem w myśl tego przepisu osobie, która stawiła się na wezwanie, przyznaje się koszty podróży i inne należności ustalone zgodnie z przepisami zawartymi w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1025, z późn. zm.). Dotyczy to również kosztów osobistego stawiennictwa stron, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu albo gdy strona bez swojej winy została błędnie wezwana do stawienia się. Zatem dotyczy to jedynie wezwania przez organ, a nie zwrotu kosztów z tytułu przejazdu na szkolenie i sytuacja taka może mieć ewentualnie zastosowanie co do wezwania na dzień [...] września 2015 r., jeśli faktycznie organ dokonał takiego wezwania. W tym miejscu wskazać należy skarżącemu, że Sąd w tego rodzaju sprawach, nie może zobowiązywać do wykonania żądanej czynności i przedmiotem sprawy nie jest zwrot kosztów stawiennictwa na wezwanie organu, lecz zwrot kosztów przejazdu na szkolenie. Natomiast żądanie udzielenia mu informacji publicznej dotyczy zupełnie innego postępowania administracyjnego i nie może być przedmiotem niniejszej sprawy. Na koniec zaś wskazać należy skarżącemu, że decyzja Wojewody [...] została wydana na jego korzyść, bowiem uchyliła decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą mu zwrotu kosztów przejazdu na szkolenie i powrotu do miejsca zamieszkania. Stąd też uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...], o co skarżący wnosi, byłoby na jego niekorzyść, a takie rozstrzygnięcie jest zabronione treścią art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w myśl którego sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Reasumując, skoro Sąd nie dopatruje się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, to chociażby z tego powodu nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.