II SA/Wa 2070/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Janusz Walawski, , Aleksandra Weiher, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. T. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do służby - uchyla zaskarżoną decyzję - I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Rejonowa Komisja Lekarska MSW w [...] (zwana dalej: "RKL") orzeczeniem z [...] lutego 2019r., po przeprowadzeniu badania lekarskiego M. T. (zwany dalej: "Skarżącym") rozpoznała u Skarżącego: a) prawostronny niedosłuch dla tonów wysokich - § 20 p.1, (r.6) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 11 października 2018r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. z 2018r., poz. 2035, zwane dalej: "Rozporządzeniem") - kat. N; b) boczne skrzywienie kręgosłupa Th-L, bez upośledzenia wydolności - § 63 p.1 (r.6) Rozporządzenia - kat. Z. Ponadto stwierdziła, że pozostałe wyniki badań i konsultacji w normie. RKL w związku z rozpoznaniem z pkt 1 uznała Skarżącego za niezdolnego do służby w [...] w Policji. RKL w uzasadnieniu wskazała, że funkcjonariuszy Policji ubiegających się o podjęcie służby bezpośrednio przy prowadzeniu działań [...], według szczegółowych objaśnień Rozporządzenia dotyczących § 20 p.1, należy kwalifikować jako niezdolnych. 2. Skarżący w odwołaniu od ww. orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez RKL. Zdaniem Skarżącego niedosłuch dla tonów wysokich § 20 p.1 (r.6) Rozporządzenia, który wskazała RKL jako podstawę orzeczenia stanowi o wadach słuchu, ale takich, które na stałe upośledzają sprawność ustroju, co w jego przypadku nie ma miejsca. Jego niedosłuch prawostronny jest przemijający i przy dalszej diagnostyce oraz kontynuacji leczenia może nastąpić całkowita jego remisja. Skarżący podał, że w czasie przeprowadzania badań był chory na anginę i przewlekłe zapalenie zatok, miał "zatkane" ucho prawe, gorzej na nie słyszał z powodu problemu z zatokami. Informował o tym podczas przeprowadzonego wywiadu lekarskiego zarówno lekarza, jak i osobę wykonującą audiogram. Badania przeprowadzone przez lekarza laryngologa w tamtym czasie nie dają więc podstaw do przyjęcia, że prawostronny niedosłuch, jaki wtedy występował, jest trwały. Badania audiometryczne i specjalistyczna konsultacja laryngologiczna nie stwierdzają z czego niedosłuch wynika, co jest jego przyczyną oraz, że jest on trwały i nie rokuje wyleczenia. Typowym objawem przy przewlekłym zapaleniu zatok, silnym katarze oraz anginie są zatkane uszy lub jedno ucho oraz niedosłuch. Skarżący oświadczył, że jest już pod opieką laryngologiczną, został skierowany na szereg badań, ma zastosowane leczenie i rokowania są dobre. 3. Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (zwana dalej: "CKL") w wyniku rozpoznania odwołania Skarżącego, orzeczeniem z [...] marca 2019r. uchyliła ww. orzeczenie RKL i wydała nowe orzeczenie, w którym rozpoznała u Skarżącego: a) alergiczny nieżyt nosa - § 29 p 1 r6 Rozporządzenia – N, b) prawostronny niedosłuch dla tonów wysokich - § 20 p 1 r6 Rozporządzenia – Z, c) boczne skrzywienie kręgosłupa Th-L bez upośledzenia sprawności ustroju - § 63 p 1 r6 Rozporządzenia - Z. CKL uznała Skarżącego za trwale niezdolnego do służby w [...] Policji - kat. N. CKL w uzasadnieniu stwierdziła, że niedosłuch jednostronny dla tonów wysokich stwierdzony u Skarżącego w paśmie częstotliwości 4000 Hz wynosi 20 dB i 25 dB, co zgodnie ze szczegółowymi objaśnieniami do § 20 p 1 r6 Rozporządzenia należy kwalifikować jako – Z. W pozostałych badaniach dodatkowych i konsultacjach specjalistycznych wymaganych w toku procesu orzeczniczego u kandydatów do służby w [...] Policji z odchyleń rozpoznano u Skarżącego alergiczny nieżyt nosa z dodatnim odczynem eozynofilowym. Schorzenie nie zostało ujęte w ww. orzeczeniu RKL. Alergiczny nieżyt nosa należy kwalifikować według § 29 p 1 Rozporządzenia, gdzie w rubryce 6 widnieje tylko i wyłącznie kategoria N. W związku z tym CKL stwierdziła, że mimo, że kategoria zdolności do służby pozostaje niezmieniona (kategoria N), to na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z 28 listopada 2014r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2019r. poz. 345, zwana dalej: "u.k.l.") należało uchylić ww. orzeczenie RKL i wydać niniejsze. 4. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. orzeczenia CKL w całości lub w części dotyczącej rozpoznania - "alergiczny nieżyt nosa" oraz o uchylenie orzeczenia RKL. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił błędną ocenę Jego stanu zdrowia, bez skierowania na dalsze badania, pochopną ocenę stanu zdrowia, na podstawie badania wykonanego przez RKL, zaniedbanie w kwestii wydania decyzji i zweryfikowania lub potwierdzenia schorzenia przez inne specjalistyczne badania medyczne. Skarżący podniósł, że zarówno RKL, jak i CKL dopuściły się wielu nieprawidłowości, przy wydawaniu ww. orzeczeń. Dwie komisje lekarskie wydały inne rozpoznania zaś CKL nie skierowała Go na dodatkowe badania, pod kątem czysto alergicznym, jak np. testy skórne. Skarżący nigdy nie był alergikiem, nie miał objawów typowo świadczących o alergii, nie leczył się na alergię. Skarżący miał problem z przewlekle nawracającym zapaleniem zatok i dość często nawracającymi anginami. Był pod opieką laryngologa, ale został już wyleczony i dolegliwości ustąpiły. Alergię wykluczono na podstawie testów alergologicznych. Rażącym błędem CKL jest więc stwierdzanie "alergicznego nieżytu nosa", na podstawie dodatniego odczynu eozynofilowego. Eozynofile podwyższone występują nie tylko przy chorobach alergicznych, lecz także podczas zakażenia pasożytniczego (głównie jelit), chorób autoimmunologicznych czy kolagenozy, ale również przy chorobach endokrynologicznych, eozynofilowym zapaleniu przełyku, zespole hiperozynofilowym lub nawet podczas stosowania niektórych leków. Wartości tego badania mogą być również mocno zależne od wielu czynników fizjologicznych i chorobowych działających na człowieka, takich jak np. wysiłek, stres czy stan odporności organizmu. Skarżący podkreślił, że w okresie badania brał antybiotyki, bo zmagał się z zapaleniem zatok i anginą. Badanie z krwi na poziom eozynofilów i samo podejrzenie alergii, nie mogą jednoznacznie, klarownie i jasno stwierdzić lub potwierdzić alergii. Skarżącego nie skierowano na testy alergologiczne skórne, które mogłyby potwierdzić wystąpienie alergii. Skarżący oświadczył, że jest gotowy poddać się takim precyzyjnym i bardziej szczegółowym badaniom pod kątem alergii. Zobowiązał się również sam we własnym zakresie wykonać testy alergologiczne i dostarczyć do Sądu wyniki testów oraz inna dokumentację potwierdzającą wszystkie okoliczności zdrowotne. 5. CKL w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. skarga ma uzasadnione podstawy. 2. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167), powołano do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w ramach kognicji bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325, zwanej dalej: "P.p.s.a."). Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę, na mocy art. 151 P.p.s.a. 3. Zdaniem Sądu skarga wniesiona przez Skarżącego w rozpoznawanej sprawie, przeanalizowana pod kątem wskazanym w pkt 2 niniejszego uzasadnienia zasługiwała na uwzględnienie. Powodem uwzględnienia skargi był brak należytego wyjaśnienia Skarżącemu przesłanek, które doprowadziły organ odwoławczy – CKL - do uchylenia ww. orzeczenia RKL z [...] lutego 2019r. Sąd podkreśla, że z przepisu art. 4 u.k.l. wynika, że w zakresie nieuregulowanym w u.k.l., stosuje się przepisy k.p.a. Stosownie natomiast do art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zdaniem Sądu żadnego z ww. przepisów CKL, nie zastosowała w sposób należyty, choć miała taki obowiązek w świetle art. 4 u.k.l. Powodowało to, że ww. wadliwość proceduralna miała istotny wpływ na wynik sprawy, także w kontekście zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. Warto wskazać, że materiał dowodowy sprawy nie był wystarczający do wydania przez CKL zaskarżonego orzeczenia, uchylającego ww. orzeczenie wydane w pierwszej instancji przez RKL. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez CKL w aktach sprawy, które zostały przekazane do Sądu, nie ma dokumentów, które wskazywałyby w sposób należyty, że u Skarżącego wystąpił alergiczny nieżyt nosa, o którym mowa w § 29 p 1 r6 Rozporządzenia – N. W tym kontekście należało zatem przyjąć, że materiał dowodowy sprawy nie spełniał przesłanek wskazanych w art. 7 k.p.a. w związku z art. 4 u.k.l., a tym samym przedwczesne było stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jest to tym bardziej istotne, że Skarżący trafnie podnosi w skardze, że choć CKL w zaskarżonym orzeczeniu wydała na innej podstawie rozstrzygnięcie o niezdolności Skarżącego do służby w [...] w Policji, nie skierowała Go na dodatkowe badania, pod kątem wystąpienia u niego alergii. Skarżący podkreślał, że nigdy nie był alergikiem, nie miał objawów typowo świadczących o alergii, nie leczył się na alergię. Skarżący wskazywał natomiast, że podczas badania przed RKL miał problem z przewlekle nawracającym zapaleniem zatok. Był pod opieką laryngologa. Skarżący zgłaszał też sprzeczności ze stanem faktycznym, podkreślając, że został już wyleczony i dolegliwości ustąpiły. Zdaniem Skarżącego jego dolegliwości miały charakter przejściowy, a nie stały więc za wadliwe uznał orzeczenie wydane przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Sądu w tym kontekście - bez przeprowadzenia dodatkowego badania, które przyczyniłoby się do należytego rozpatrzenia sprawy, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również stosownie do art. 8 k.p.a. w związku z art. 4 u.k.l. - orzeczenie CKL należało uznać za przedwczesne i naruszające ww. przepisy. Skarżący w skardze dodatkowo podnosi, że eozynofile podwyższone występują nie tylko przy chorobach alergicznych, lecz także podczas zakażenia pasożytniczego (głównie jelit), chorób autoimmunologicznych czy kolagenozy, ale również przy chorobach endokrynologicznych, eozynofilowym zapaleniu przełyku, zespole hiperozynofilowym lub nawet podczas stosowania niektórych leków. Wartości tego badania mogą być również mocno zależne od wielu czynników fizjologicznych i chorobowych działających na człowieka, takich jak np. wysiłek, stres czy stan odporności organizmu. Ustosunkowanie się przez CKL do ww. kwestii jest również istotne z punktu widzenia zasady prawdy obiektywnej (art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 4 u.k.l.), jak również w świetle zasady przekonywania (ar. 11 k.p.a. w związku z art. 4 u.k.l.) a także zasady zaufania do organu administracyjnych (art. 8 k.p.a. w związku z art. 4 u.k.l.). Sąd nie jest powołany do zastępowania organu właściwego do wydawania orzeczeń w zakresie zdolności do służby funkcjonariuszy, tym bardziej, że organ odwoławczy pierwszy raz w orzeczeniu z [...] marca 2019r. odwołał się do schorzenia, mającego wystąpić u Skarżącego bez szczegółowego odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu. Z art. 107 § 3 k.p.a. wynika natomiast, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu, choć CKL wskazała podstawę prawną rozpoznania alergicznego nieżytu nosa - § 29 pkt 1 r6 Rozporządzenia, tym niemniej nie wyjaśniła na podstawie, jakich dowodów to uczyniła, ani nie wyjaśniła przesłanek, którymi się kierowała, pomijając zupełnie zarzuty Skarżącego o niedawno przebytej chorobie i nie przeprowadzając dodatkowych badań i konsultacji lekarskich w zakresie ww. rozpoznania. Warto też wskazać, że RKL zawiadamiając Skarżącego o wyznaczeniu konsultacji specjalistycznej i o badaniu komisyjnym na [...] lutego 2019r. wskazała, że jeżeli stan zdrowia Skarżącego nie pozwala na zgłoszenie się na badanie komisyjne, należy przedstawić zaświadczenie od lekarza leczącego potwierdzające tę okoliczność (k. 40 akt administracyjnych). Skarżący takie zaświadczenie lekarskie z [...] lutego 2012r. przedłożył (k. 42 akt administracyjnych). Wynika z niego, że Skarżący aktualnie przyjmuje leki z powodu infekcji górnych dróg oddechowych - do [...] lutego 2018r., w związku z czym poproszono o odroczenie terminu badania komisyjnego związanego z wykonywanym zawodem. Z akt sprawy wynika, że RKL większość badań przez przeprowadziła [...] lutego 2019r., a konsultację laryngologiczną [...] stycznia 2019r., czyli tuż po przebytej przez Skarżącego chorobie. Zdaniem Sądu powyższe wskazuje, że CKL, które wydawała orzeczenie dwa miesiące po przebytej przez Skarżącego chorobie, biorąc pod uwagę zarzuty Skarżącego zawarte w odwołaniu, jak również biorąc pod uwagę art. 8 k.p.a. statuujący zasadę zaufania do organów administracji publicznej, z której wynika, że należy prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, jak również mając na względzie zasadę przekonywania wynikającą z art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. – powinna zastanowić się nad potrzebą uzupełnienia materiału dowodowego, także przez prowadzenie uaktualnionych badań lekarskich, o których nie wspomina się ani w protokole RKL z [...] lutego 2019r, ani w protokole CKL z [...] marca 2019r., które znajdują się w aktach administracyjnych przedłożonych do Sądu. Jest to tym bardzie istotne, że z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, że u Skarżącego stwierdzono jednostkę chorobową nierozpoznaną przez organ pierwszej instancji – RKL i to było zasadniczym powodem uznania, że Skarżący jest niezdolny do służby w [...] Policji. Wyjaśnienie tej kwestii jest więc istotne w kontekście zasady prawdy obiektywnej w rozumieniu przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z 4 u.k.l. Sąd zwraca uwagę, że stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. CKL przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uwzględni więc powyższe rozważania Sądu. 4. Sąd, mając na względzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił jedynie zaskarżone orzeczenia CKL, z uwagi na ww. wadliwości proceduralne, które mogą być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym.