II SA/Wa 2075/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Janusz Walawski (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezydent W., na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) i b) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), w dniu [...] lipca 2013 r. wydał decyzję o uznaniu K. K. za osobę bezrobotną od dnia [...] lipca 2013 r. bez prawa do zasiłku. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że z przedstawionych dokumentów wynika, iz w dniu rejestracji ww. spełniał warunki do uznania za osobę bezrobotna, natomiast suma okresów, o której mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni lub podstawa wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy jest kwota niższa niż wymagane minimalne wynagrodzenie, co stanowi podstawę przyznania prawa do zasiłku. K. K. wniósł do Wojewody [...] odwołanie, w którym podniósł, że nieosiągnięcie progu 365 dni w stosunku do 18 miesięcznego okresu poprzedzającego dzień rejestracji jest spowodowane wyłącznie z powodu działania systemu informatycznego ZUS, który bardzo powoli księguje i regeneruje potwierdzenie operacji wpłat składek. W aktualnym zaświadczeniu ZUS z dnia [...] lipca 2013 r. jest informacja o składce z czerwca 2013 r., natomiast najprawdopodobniej z racji tego, iż umowę układu ratalnego obsługiwał inspektorat W. i jeszcze nie rozliczył konta, to nadal brakuje na nim informacji o składce z maja 2012 r. Uwidocznienie tej składki spowoduje spełnienie warunku dotyczącego okresów składkowych w wymiarze 365 dni w 18 miesięcznym okresie poprzedzającym datę rejestracji w Urzędzie Pracy. Ponadto odwołujący się w wniósł o zawieszenie postępowania do momentu rozliczenia konta ratalnego z ZUS i przedstawienia organowi odwoławczemu dokumentów potwierdzających opłacenie składki za maj 2012 r. Wojewoda [...], działając jako organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania K. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674), w dniu [...] sierpnia 2013 r. wydał decyzję nr [...], która utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i stwierdził, że ma on charakter bezwzględnie obowiązujący. W przeprowadzonym przez organ odwoławczy postępowaniu ustalono, że suma okresów uprawniających do zasiłku na przestrzeni 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w Urzędzie Pracy jest krótsza niż 365 dni i wynosi 325 dni. Okres od dnia [...] czerwca 2013 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. nie może zostać uwzględniony do okresu uprawniającego przyznanie prawa do zasiłku z uwagi na nieprzedstawienie oryginału zaświadczenia z dnia [...] lipca 2013 r. K. K. nie został wezwany do przedłożenia oryginału dokumentu ze względu na fakt, iz suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 przedmiotowej ustawy w badanym okresie, tj. od dnia [...] lipca 2013 r. wstecz do dnia [...] stycznia 2012 r. jest krótsza od wymaganych 365 dni. Warunkiem uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest łączne spełnienie dwóch przesłanek, z których pierwszą jest posiadanie okresu zatrudnienia i okresów zaliczanych wynoszących co najmniej 365 dni w okresie poprzedzającym rejestrację, natomiast drugą jest opłacanie składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Wskazać należy, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych uzależnione jest od faktycznego opłacania składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych koniecznych warunków do jego uzyskania. Wniosek o zawieszenie postępowania nie mógł zostać uwzględniony, gdyż oczekiwanie na dokument potwierdzający opłacenie składek nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 71 ust. 6 przedmiotowej ustawy, w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego okresu, o którym mowa w art. 73 ust. 1 wymienionej ustawy. K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], zarzucając że jest ona niezgodna z prawem, gdyż udokumentowanie dokonanych wpłat przelewami powinno zostać uznane przez organ. Skarżący załączył do skargi zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2013 r., z którego jego zdaniem wynika, że suma okresów składkowych wynosząca 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzającym dzień rejestracji została przekroczona. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do załączonego do skargi zaświadczenia, warunkującego przyznanie prawa do zasiłku, wyjaśnił, że przyznanie tego prawa na podstawie art. 71 ust. 6 przedmiotowej ustawy, tj. od dnia udokumentowania może być przedmiotem odrębnego postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie uznania skarżącego za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 z późn. zm.). Zgodnie z art. 71 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę, f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, g) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, w wysokości 9,75% przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia, h) był zatrudniony za granicą przez okres co najmniej 365 dni, w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy, i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant, i) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. 2. Do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy: 1) zasadniczej służby wojskowej, nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, przeszkolenia wojskowego, służby przygotowawczej, służby kandydackiej, kontraktowej zawodowej służby wojskowej, ćwiczeń wojskowych, okresowej służby wojskowej lub służby wojskowej pełnionej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny oraz zasadniczej służby w obronie cywilnej i służby zastępczej, a także służby w charakterze funkcjonariusza, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667); 2) urlopu wychowawczego udzielonego na podstawie odrębnych przepisów; 3) pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę; 4) niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę; 5) za które przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy lub stosunku służbowego, oraz okres, za który wypłacono pracownikowi odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia umowy o pracę. W tym miejscu podać należy, że Sąd przytoczył całą treść przepisu powołanego w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji, gdyż organ nie określił precyzyjnie przepisu na podstawie, którego wydał decyzję. Doprecyzowania dokonał dopiero organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podając, że chodzi o ust. 1 pkt 1 i 2 lit. d) tego przepisu. Zgodnie z art. 10 ust. 7 powołanej ustawy, w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skoro mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym, to prowadzący je organ administracji publicznej zobowiązany jest przestrzegać przepisów zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 75 § 1 Kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (...). Z art. 71 ust. 1 przedmiotowej ustawy wynika, iż obowiązkiem bezrobotnego jest udokumentowanie okresu (okresów) uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy. Jednakże z żadnego przepisu powołanej ustawy nie wynika w jaki sposób ma nastąpić udokumentowanie okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Minister Pracy i Polityki Społecznej w dniu 12 listopada 2012 r., na podstawie art. 33 ust. 5 powołanej ustawy, wydał rozporządzenie w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 1299), w którym określił tryb rejestracji i sposób prowadzenia rejestru bezrobotnych i poszukujących pracy, zakresy informacji niezbędnych do rejestracji oraz informacji gromadzonych o osobach zarejestrowanych, a także dokumenty niezbędne do ustalenia statusu i uprawnień rejestrowanych osób oraz treść oświadczenia o prawdziwości danych składanego przez bezrobotnego lub poszukującego pracy pod rygorem odpowiedzialności karnej. Zgodnie § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia, osoba ubiegająca się o zarejestrowanie jako bezrobotny albo poszukujący pracy w trybie określonym odpowiednio w § 2 ust. 1 pkt 1 albo ust. 2 pkt 1 przedkłada do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy dokonującemu rejestracji: 1) dowód osobisty albo inny dokument tożsamości; 2) odpowiednio: świadectwa ukończenia szkoły, dyplomy lub inne dokumenty potwierdzające kwalifikacje lub zaświadczenia o ukończeniu szkolenia; 3) świadectwa pracy i inne dokumenty niezbędne do ustalenia jej uprawnień przysługujących na podstawie przepisów ustawy; 4) dokumenty stwierdzające przeciwwskazania do wykonywania określonych prac, jeżeli takie posiada. Żaden przepis rozporządzenia nie definiuje określenia użytego w pkt 3 powyżej przytoczonego przepisu, tzn. "inne dokumenty". Z tych względów brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, że jedynym dokumentem potwierdzającym uprawnienie do zasiłku dla bezrobotnych jest zaświadczenie wystawione przez pracodawcę lub Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Tym samym należ przyjąć, iż udokumentowanie może nastąpić w innej formie. Ciężar udokumentowania okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych spoczywa na bezrobotnym, niemniej jednak organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest stosować sie do zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było z naruszeniem jego zasad, a w szczególności określonych w art. 7 - 9, 77 § 1 i art. 80 Kpa. Nałożenie przez ustawodawcę na bezrobotnego obowiązku udokumentowania faktów, z których wywodzi on swoje prawa nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podjęcia próby wyjaśnienia wszystkich niezbędnych dla sprawy okoliczności, tym bardziej w sytuacji gdy strona wskazuje na okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z treści uzasadnienia organu pierwszej instancji można domniemywać, że decyzja została wydana wyłącznie na podstawie przedłożonych przez skarżącego dokumentów. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że pomimo podnoszonych przez niego argumentów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy nie podjął żadnych kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżący do skargi załączył zaświadczenie z dnia [...] sierpnia 2013 r. dotyczące opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za okres od [...].12.2005 r. – [...].11.2007 r. Podkreślić należy, że zaskarżona decyzja została wydana dzień później. Zawarte w zaświadczeniu dane nie są tożsame z danymi podanymi przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O ile można założyć, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji treść załączonego do skargi zaświadczenia nie była znana organowi, to w chwili jej wniesienia organ znał już jego treść. W tej sytuacji organ przed przekazaniem skargi do Sądu powinien co najmniej rozważyć zasadność autokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji, kierując się motywami zawartymi w uzasadnieniu wyroku, w szczególności wyrażona ocena prawna, powinien przeprowadzić postępowanie zgodnie z jego zasadami i na podstawie zebranego (uzupełnionego) materiału dowodowego wydać decyzję odpowiadająca prawu. Orzekając w przedmiocie prawa skarżącego do zasiłku dla bezrobotnych, organ powinien dołożyć wszelkich starań, aby skarżący nie poczuł się skrzywdzony działaniem organu i nie poniósł szkody. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak, w sentencji wyroku.