II SA/Wa 2078/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant apl. prok. Tomasz Nowicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2005 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji oraz uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...]; zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] Starosta R., powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 149 § 1 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 2003r., mocą której przyznano J. K. prawo do świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu organ podał, że Powiatowy Urząd Pracy w R. znalazł się w posiadaniu decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w R. nr [...], z której wynika, że J. K. nie udokumentował okresu uprawniającego do emerytury. Z uwagi na fakt, iż są to nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2003r., nieznane organowi, należało wznowić postępowanie. W dniu [...] kwietnia 2004r. Starosta R., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa. i art. 6 pkt 15 oraz art. 37k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t. j.: Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.), decyzją nr [...] uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] czerwca nr [...] przyznającą skarżącemu prawo do świadczenia przedemerytalnego, uchylił również ostateczne decyzje finansowe z dnia [...] lipca 2003r., z dnia [...] sierpnia 2003r., z dnia [...] września 2003r., z dnia [...] października 2003r., z dnia [...] listopada 2003r., [...] grudnia 2003r. z dnia [...] stycznia 2004r., z dnia [...] lutego 2004r., z dnia [...] marca 2004r., z dnia [...] kwietnia 2004r., tj. za okres od [...] czerwca 2003r. do [...] marca 2004r., dotyczące wypłaty świadczenia przedemerytalnego. Jednocześnie orzekł o odmowie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu podano, że J. K. na dzień rejestracji nie spełniał przesłanek z art. 37k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ze względu na wiek oraz nie legitymował się okresem uprawniającym do emerytury wynoszącym 35 lat. Strona udowodniła łącznie 34 lata, 8 miesięcy i 9 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Do okresu 35 lat pracy ZUS nie zaliczył okresów urlopów bezpłatnych w Przedsiębiorstwie [...] w G., dlatego też na podstawie tej decyzji Starosta R., w wyniku wznowienia postępowania, uchylił decyzję przyznającą skarżącemu prawo do świadczenia przedemerytalnego, uchylił decyzje wykonawcze do niej i orzekł o odmowie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. W dniu [...] kwietnia 2004r. Starosta R., na podstawie art. 104 Kpa., art. 6 pkt 15, art. 2 i art. 23 oraz art. 24 ust. 3 i art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, uznał J. K. za osobę bezrobotną od dnia [...] czerwca 2003r. z prawem do zasiłku od dnia [...] czerwca 2003r.. Starosta stwierdził, iż w dniu [...] czerwca 2003r. skarżący spełniał warunki z art. 23 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, toteż należało uznać go za osobę bezrobotną i przyznać prawo do zasiłku. W dniu [...] maja 2004r. J. K. skierował do Wojewody [...] odwołanie od powyższych decyzji. Podniósł, że w kwestionowanym przez ZUS okresie, pomimo urlopu bezpłatnego wynikającego z powodów leżących wyłącznie po stronie pracodawcy, były jednak odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne. Zatem brak jest podstaw do pozbawienia go świadczenia przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 6c ust. 2 pkt 2, art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w związku z art. 146 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004r. Nr 99, poz. 1001) oraz art. 138 § 2 Kpa., uchylił w całości zaskarżone decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda stwierdził, iż Starosta R. w wydanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2004r. nie wykazał jakichkolwiek przesłanek przemawiających za uchyleniem decyzji ostatecznych dotyczących świadczenia przedemerytalnego. Z tego powodu koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W takiej sytuacji również zasadnym było uchylenie decyzji z dnia [...] kwietnia 2004r., nie było bowiem możliwe wydanie rozstrzygnięcia dotyczącego przyznania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, skoro w dniu poprzednim nieostateczną decyzją orzeczono o uchyleniu ostatecznych decyzji w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego. W dniu [...] lipca 2004r. Starosta R. ponownie wydał postanowienie o wznowieniu postępowania na tej samej podstawie i decyzją nr [...] uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] czerwca nr [...] przyznającą skarżącemu prawo do świadczenia przedemerytalnego, uchylił również ostateczne decyzje finansowe z dnia [...] lipca 2003r., z dnia [...] sierpnia 2003r., z dnia [...] września 2003r., z dnia [...] października 2003r., z dnia [...] listopada 2003r., [...] grudnia 2003r. z dnia [...] stycznia 2004r., z dnia [...] lutego 2004r., z dnia [...] marca 2004r., z dnia [...] kwietnia 2004r., z dnia [...] maja 2004 r. tj. za okres od [...] czerwca 2003r. [...] kwietnia 2004r., dotyczące wypłaty świadczenia przedemerytalnego. Jednocześnie orzekł o uznaniu J. K. za osobę bezrobotną od dnia [...] czerwca 2003r. z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] czerwca 2003r.. Wobec istnienia decyzji organu rentowego z dnia [...] października 2003r., uznano za w pełni uzasadnione uchylenie ostatecznych decyzji w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego, a związku z tym, że strona spełniała w dniu [...] czerwca 2003r. warunki do uznania jej za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku dla bezrobotnych, toteż należało przyznać takowe świadczenie. W odwołaniu skierowanym do Wojewody [...] skarżący ponownie zwrócił uwagę, że w kwestionowanym przez ZUS okresie, pomimo urlopu bezpłatnego wynikającego z powodów leżących wyłącznie po stronie pracodawcy, były jednak odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne. Brak jest zatem podstaw do pozbawienia go świadczenia przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. [...] Wojewoda [...] orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i wydanego postanowienia o wznowieniu postępowania, przekazując tym samym sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda uznał, że Starosta R. nie wykazał, w jakiej dacie znalazł się w posiadaniu informacji będącej podstawą do wznowienia postępowania. Jego zdaniem, bez ustalenia tej okoliczności nie było w ogóle możliwe stwierdzenie, w stosunku do których decyzji ostatecznych należało wznowić postępowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. wniósł o uchylenie powyższej decyzji. Zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisu art. 145 Kpa. poprzez uznanie, że w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające badanie podstaw do wznowienia postępowania, natomiast Wojewodzie [...] zarzucił naruszenie art. 138 Kpa. poprzez uchylenie decyzji Starosty R. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo, że istniały podstawy do rozstrzygnięcia jej co do istoty. Wskazał, że w tego typu warunkach dochodzi do przedłużania ciągłej niepewności co do jego sytuacji prawnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, ale z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podnosi skarżący. Zezwala na to przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a mianowicie sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ujęciu Kodeksu postępowania administracyjnego wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym decyzja ta zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową przewidzianą w art. 145 § 1 lub wadą określoną w art. 145a tego Kodeksu (B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 275). W literaturze podkreśla się, że wobec tego, iż wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 Kpa. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, przepisy określające podstawy wznowienia podlegają wykładni ścisłej (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 626). Z tych samych powodów za niedopuszczalne uznaje się wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyn nieprzewidzianych w przepisach obowiązującej ustawy procesowej. Wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem. Oznacza to, że organ nie ma obowiązku wszczynać postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia. Obowiązek wznowienia ma natomiast miejsce w razie znalezienia przyczyny wznowienia. W rozpoznawanej sprawie Starosta R. w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2004r. o wznowieniu postępowania jako przesłankę wznowienia powołał art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. i tylko w takim zakresie przeprowadził postępowanie co do przyczyny wznowienia. Wprawdzie treść art. 149 § 2 Kpa. uzasadnia wniosek, że postanowienie o wznowieniu postępowania z urzędu nie zawęża granic tego postępowania tylko do podstawy wznowienia wyznaczonej w tym postanowieniu, a zatem przedmiotem badań i ustaleń w tym zakresie mogą być wszystkie podstawy określone w art. 145 § 1 Kpa. z wyłączeniem określonej w pkt 4, jednakże skoro w rozpoznawanej sprawie organ zatrudnienia ograniczył postępowanie do podstawy przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa., to jedynie ustalenia związane z tą przesłanką mogą być brane pod uwagę przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji. Przechodząc do rozważań odnoszących się bezpośrednio do podstawy prawnej wznowienia postępowania przyjętej w rozpoznawanej sprawie, a więc art. 145 § 1 pkt 5 Kpa., należy stwierdzić, iż z treści tego przepisu wynika, że wznowienie postępowania na tej podstawie może nastąpić, gdy zostaną spełnione łącznie trzy przesłanki: a) ujawnione okoliczności lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe, b) ujawnione okoliczności lub dowody istniały w dniu wydania decyzji, c) nowe fakty lub dowody nie były znane organowi wydającemu decyzję. Jednakże ocena powyższych przesłanek w niniejszej sprawie musi przebiegać przy jednoczesnym uwzględnieniu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t. j.: Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] czerwca 2003r., tj. w dacie wydania decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie przedemerytalne. Stosownie do treści art. 37k ust. 1 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie, która spełnia określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, gdy nadto osiągnęła do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 35 lat dla kobiet i 40 lat dla mężczyzn. W myśl art. 37o ust. 1 wymienionej ustawy prawo do świadczeń przedemerytalnych ustala i przyznaje starosta, a wypłaca je powiatowy urząd pracy. Zgodnie zaś z art. 37k ust. 3 i 4 tej ustawy, decyzję ustalającą wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego, na wniosek powiatowego urzędu pracy, wydaje organ rentowy, zaś do postępowania w takiej sprawie stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące postępowania w sprawie świadczeń emerytalnych. Analiza wymienionych przepisów wskazuje, że organem uprawnionym do oceny, czy osoba ubiegająca się o świadczenie przedemerytalne spełnia wymagane ustawą warunki jest organ zatrudnienia, a to z kolei przesądza, że postępowanie w sprawie o przyznanie świadczenia winno przebiegać zgodnie z regułami procedury administracyjnej. Ustalanie wysokości emerytury, a w konsekwencji świadczenia przedemerytalnego, powierzone zostało jednak Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, który jako organ administracyjny także stosuje przepisy postępowania administracyjnego, ale odwołanie od jego decyzji przysługuje stosownie do przepisu art. 37k ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu do sądu powszechnego, stosującego procedurę cywilną. Wracając zatem do oceny przesłanek wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. stwierdzić należy, że decyzja organu rentowego z dnia [...] października 2003r. o wysokości emerytury dla potrzeb świadczenia przedemerytalnego jest nowym dowodem nieistniejącym w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie przedemerytalne, nieznanym wówczas Staroście R.. Rozstrzygnięcie to kwestionuje staż pracy skarżącego, a więc jedną z przesłanek, na podstawie której doszło do przyznania świadczenia przedemerytalnego. Fakt, iż w sprawie mamy do czynienia z nowym dowodem potwierdza również treść samej decyzji z dnia [...] czerwca 2003r., w której organ wyraźnie wskazuje, że J. K. wykazał warunki z art. 37k ustawy uprawniające do przedmiotowego świadczenia. Należy przyjąć, że organ zatrudnienia polegał w tym zakresie jedynie na dowodach przedstawionych przez wnioskodawcę, natomiast nie powołał się na żadne ustalenia organu rentowego. Zatem na moment wydania tej decyzji organ nie wskazywał na istnienie jakiegokolwiek dokumentu organu rentowego, który niweczyłby przedstawione przez wnioskodawcę dowody. Dopiero decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w R. z dnia [...] października 2003r. spowodowała zmianę stanu faktycznego ustalonego mocą decyzji z dnia [...] czerwca 2003r.. W takiej sytuacji istniała zatem podstawa do wznowienia postępowania i w konsekwencji zachodziła również konieczność uchylenia wydanych w sprawie świadczenia przedemerytalnego decyzji i orzeczenia o odmowie jego przyznania (brak było bowiem przesłanki okresu uprawniającego do emerytury). Wobec takiego rozstrzygnięcia w kwestii świadczenia przedemerytalnego, zasadnym jest pytanie, czy Starosta R. mógł wydać w dniu [...] kwietnia 2004r. decyzję, mocą której uznał J. K. za osobę bezrobotną od dnia [...] czerwca 2003r. z prawem do zasiłku od dnia [...] czerwca 2003r.. W ocenie Sądu, skoro świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie, która spełnia określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, to gdy z innych powodów odmawia się takiej osobie tego rodzaju świadczenia, a spełnia ona warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, to wówczas wydanie decyzji w tych ostatnich sprawach wydaje się być uzasadnione, chociażby decyzja odmawiająca świadczenia przedemerytalnego nie stała się jeszcze ostateczna. I choć w tle pozostaje odmowa świadczenia, to jednak w takiej sytuacji, przyznając status bezrobotnego i prawo do zasiłku, organ mimo wszystko działa w słusznym interesie strony (art. 7 Kpa.). Eliminuje tym samym niepewność wnioskodawcy wynikającą nie tylko z faktu wznowienia postępowania, ale nade wszystko uchylenia ostatecznych decyzji w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego, jednocześnie statuując prawo do zasiłku wynikającego z uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Zarówno decyzja z dnia [...] kwietnia 2004r., jak i decyzja z dnia [...] kwietnia 2004r. mogły być równolegle i jednocześnie zaskarżone, co zresztą miało miejsce w niniejszej sprawie. Należy przede wszystkim zaznaczyć, że wzruszenie decyzji ostatecznej nastąpiło w szczególnym trybie, co na gruncie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. oznacza, że doszło do ujawnienia nowego dowodu, którego istnienie w dniu [...] czerwca 2003r. nie doprowadziłoby do przyznania świadczenia przedemerytalnego. W takim stanie sprawy Wojewoda [...] nie miał zatem podstaw do uwzględnienia odwołania skarżącego od decyzji Starosty R. z dnia [...] i [...] kwietnia 2004r., wydanych w wyniku wznowienia postępowania. Toteż błędem organu było wydanie w dniu [...] czerwca 2004r. decyzji nr [...] uchylającej je i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Poprzez to doszło do naruszenia przepisu art. 138 § 2 Kpa. i wydania kolejnych w sprawie decyzji, w tym decyzji zaskarżonej, które wobec powyższych wywodów również należało uchylić. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.