II SA/Wa 208/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r., doprecyzowanym pismem z dnia [...] listopada 2017 r. B. M. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku opisał przebieg swojej służby. Wskazał, że w marcu 1981 r. zaproponowano mu pracę w Kontrwywiadzie (Wydział [...] Służby Bezpieczeństwa w [...]), którą realizował w okresie od dnia [...] marca 1981 r. do dnia [...] sierpnia 1981 r. Strona poinformowała, że już po miesiącu pracy we wskazanej komórce złożyła pisemną prośbę o przeniesienie do Milicji Obywatelskiej, ale otrzymała odmowę. Przy następnej próbie przeniesienia, jak strona poinformowała, otrzymała słowną odmowę wraz z informacją, że "z kontrwywiadu się nie odchodzi". Skutkiem tego było przebywanie, jak wskazał B. M., na zwolnieniach lekarskich. Następnie w sierpniu 1981 r., po kolejnej złożonej prośbie o przeniesienie, wnioskodawca został przeniesiony do Wydziału [...] w Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...]. Wnioskodawca nadmienił również, że w 1982 r. wystąpiła u niego choroba. Od tego czasu, jak podkreśliła strona, przebywa na rencie inwalidzkiej l grupy. Dodatkowo wnioskodawca zaznaczył, że pomimo jego zatrudnienia przez kilka miesięcy w Wydziale [...] Służby Bezpieczeństwa, jest mu wstyd, że nieświadomie znalazł się w służbie na rzecz totalitarnego państwa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.), zwanej dalej również ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) o odmowie wyłączenia stosowania wobec B. M. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Organ podał, że B. M. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) , w okresie od dnia [...] marca 1981 r. do dnia [...] sierpnia 1981 r. (informacja o przebiegu służby nr [...]), tj. przez okres 5 miesięcy i 7 dni, zaś całkowity okres służby wymienionego wynosi 5 lat, 10 miesięcy i 15 dni. Z dokumentacji wynika również, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Milicji Obywatelskiej w dniu [...] czerwca 1982 r. i po tej dacie nie pełnił ponownie już służby. Organ stwierdził, że skoro B. M. pełnił służbę do dnia [...] czerwca 1982 r. i nie pełnił służby po dniu 12 września 1989 r., to nie spełnia on wymogów przewidzianych w art. 8a ustawy. Organ stwierdził, że nie ma w tym przypadku możliwości zbadania rzetelności wykonywania przez ww. funkcjonariusza zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). W ocenie organu powyższa sytuacja wyklucza możliwość wyłączenia w stosunku do B. M. stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi B. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Przedstawił informacje dotyczące służby. Podkreślił, że obniżono mu rentę inwalidzką. Wskazał, że uzyskując rentę w obniżonej wysokości nie jest w stanie leczyć się i normalnie egzystować. Skarżący wskazał, że czuje się pokrzywdzony obniżeniem renty. Podkreślił, że na 3 miesiące przed ogłoszeniem stanu wojennego dzięki jego determinacji udało mu się odejść z organów Służby Bezpieczeństwa i powrócić do pracy w Milicji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Reprezentujący skarżącego pełnomocnik z urzędu na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Zarzucił naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe sformułowanie uzasadnienia decyzji, co uniemożliwia jej sądową kontrolę, a także naruszenie przepisów Konstytucji RP (art. 2, art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 1) oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wskazał, że organ powinien dokonać wykładni pojęcia krótkotrwała służba, szczególnie uzasadniony przypadek oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków i ocenić fakty w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Na wstępie podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli Sądu nie jest w niniejszej sprawie zgodność z prawem obniżenia skarżącemu wysokości renty inwalidzkiej z zastosowaniem przepisu art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), uprawniającym ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wyłączenia stosowania m.in. właśnie art. 22a tej ustawy. Stosownie bowiem do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), który stanowił podstawę wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 tej ustawy, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) ma zatem charakter decyzji uznaniowej. Powyższe nie oznacza jednak, że organ rozpatrując sprawę z wniosku strony zwolniony jest od stosowania zasad ogólnych k.p.a. Z art. 11 powołanej ustawy wynika, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podejmując decyzję administracyjną rozstrzygającą o wyłączeniu lub odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) organ związany jest rygorami procedury administracyjnej określającej obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i rozstrzygania. Obowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, w tym do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z normą art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), przedmiotem oceny organu jest szczególnie uzasadniony przypadek, jako kryterium objęcia adresata wyłączeniem stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). W sprawie niniejszej organ nie dokonał wszechstronnego zbadania przypadku wnioskodawcy, nie rozpatrzył wszechstronnie wszystkich okoliczności sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) i nie dokonał ich pełnej oceny (art. 80 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, organ nie wskazał w decyzjach, jak rozumie użyte w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" i dlaczego przypadku wnioskodawcy nie kwalifikuje jako takiego właśnie. Organ ani w decyzji z dnia [...] września 2018 r. ani w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do argumentów powołanych przez stronę we wniosku, a dotyczących służby w 1981 r. i próśb wnioskodawcy o przeniesienie do MO, wystosowanych – jak podał wnioskodawca – po miesiącu pracy w Wydziale [...] SB w [...] oraz podnoszonej okoliczności przebywania w tym okresie na zwolnieniach lekarskich. Skarżący wskazał we wniosku do Ministra na stan swojego zdrowia, który spowodował, że od 1982 r. (jak wskazano, wnioskodawca zwolniony został ze służby w dniu [...] czerwca 1982 r.), przebywa na rencie inwalidzkiej. Organ w sprawie tej nie dokonał indywidualnej i wnikliwej oceny sytuacji wnioskodawcy, który ze względów zdrowotnych przestał pełnić służbę w 1982 r. Każda sprawa wymaga zaś indywidualnego rozpatrzenia, z uwzględnieniem konkretnych okoliczności, w tym tych, na które powołuje się wnioskodawca. Wobec braku dokonania przez organ wyczerpującej oceny dlaczego przypadek skarżącego nie stanowi dla organu przypadku szczególnie uzasadnionego, zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja nie mogły się ostać. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie było bowiem kwestionowane przez organ, że to stan zdrowia uniemożliwił wnioskodawcy kontynuowanie służby po 12 września 1989 r. Ponownie rozpatrując sprawę organ wskaże jak rozumie poszczególne zwroty użyte przez ustawodawcę w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w tym zwłaszcza pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ dokona subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej, uwzględniając przy tym okoliczności przywołane przez wnioskodawcę we wniosku. Jeśli w ocenie organu okoliczności przywołane przez wnioskodawcę nie pozwalają zakwalifikować jego sytuacji jako szczególnie uzasadnionego przypadku, organ wyjaśni swoje stanowisko w tym zakresie. Uzasadnienie decyzji powinno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a., tj. m.in. zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji – stanowiące wyraz zindywidualizowanej oceny przypadku wnioskodawcy – nie powinno pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę strony w taki a nie inny sposób. Zależnie od dokonanej ponownie, wyczerpującej oceny, organ podejmie stosowną decyzję. Pamiętać należy przy tym, że każda sprawa wymaga indywidualnego rozpatrzenia z uwzględnieniem konkretnej sytuacji, w jakiej znajdował i znajduje się wnioskodawca (w skardze skarżący wskazał, że jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji). Zgodnie z art. 8 ust. 1 k.p.a. organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Rozstrzygając sprawę organ winien uwzględnić słuszny interes wnioskodawcy (art. 7 k.p.a.). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w wyroku.