II SA/Wa 2083/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2021 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz G. M. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Agencji Mienia Wojskowego (zwany dalej organem/Prezesem AMW) decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Pani G.M.(zwanej dalej skarżącą) od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w L. (zwany dalej Organ I Instancji) z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] orzekającej o obowiązku zwrotu przez skarżącą kwoty z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego, utrzymał w mocy decyzję Organu I Instancji. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej K.p.a. ) - orzeczenie Organu I Instancji z dnia [...] czerwca 2020 r. o zobowiązaniu skarżącej, do zwrotu kwoty 26 612,00 złotych wypłaconej jej przez Organ I instancji w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] lutego 2020 r. jako świadczenie mieszkaniowe. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: W dniu [...] września 2012 r. skarżąca (Pani G. D. obecnie M.) złożyła w Oddziale Regionalnym Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Ze złożonego wniosku wynikało, iż skarżąca jest żołnierzem pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą oraz została wyznaczona na stanowisko służbowe w [...]. Dywizjonie Artylerii [...]; w garnizonie Jarosław od dnia [...] września 2012 r. Skarżącej zostało przyznane świadczenie mieszkaniowe od dnia [...] września 2012 r. (od daty objęcia stanowiska służbowego) wypłacane comiesięcznie do dnia [...] lutego 2020 r. w łącznej kwocie 31 804,00 złotych. W dniu [...] kwietnia 2020 r. skarżąca złożyła do Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w L. wniosek o wydanie pisemnej interpretacji przepisów prawa, w którym oświadczyła, iż Jej małżonek pełniąc służbę w Komendzie Miejskiej Policji w P. otrzymał pomoc finansową na kupno domu jednorodzinnego w kwocie 9 004,00 złotych co potwierdza załączona do wniosku kserokopia decyzji Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. Z przedłożonego przez skarżącą przelewu wynika, iż wskazana pomoc finansowa została wypłacona w dniu [...] stycznia 2014 r. Organ I Instancji stwierdził, że zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 z późn. zm. zwana dalej ustawą o zakwaterowaniu sił zbrojnych) żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek (...) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia [...] grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny Organ I Instancji stwierdził, że skarżącej w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] lutego 2020 r. nie przysługiwało prawo do zakwaterowania realizowane w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, w związku z czym powstała nadpłata z tytułu wypłaty świadczenia w łącznej wysokości 26 612,00 złotych. Organ I Instancji uznał, że w wyniku systemowej interpretacji przepisów, dotyczących prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych, należy uznać, że takie wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, może zostać wykorzystane tylko jeden raz. Wskazał, że jeżeli małżonkowi żołnierza - funkcjonariuszowi Policji, kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne, to fakt ten stanowi przeszkodę w realizacji prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego. Wobec powyższego Organ I Instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. orzekł o obowiązku zwrotu przez skarżącą kwoty z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Organ decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Organu I Instancji. Organ podzielił argumenty przedstawione w uzasadnieniu decyzji Organ I Instancji. Wskazał, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy bezspornym jest, że małżonek skarżącej, będąc funkcjonariuszem Policji, na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w P. Nr [...] z dnia [...].08.2013 r. otrzymał pomoc finansową na kupno domu jednorodzinnego w wysokości 9 004,00 złotych. Według Organu fakt ten w świetle przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu stanowi negatywną przesłankę do wypłacenia skarżącej świadczenia mieszkaniowego. W ocenie Prezesa WAM, zarówno cel, jak i sens rozwiązań przyjętych w ustawie o zakwaterowaniu i ustawie o Policji stanowi podstawę uznania, że realizacja przez Państwo uprawnień mieszkaniowych na rzecz żołnierza, policjanta czy odpowiednio ich małżonków, w formie określonej tymi przepisami, następuje tylko raz. Odwołując się do orzecznictwa WSA w Warszawie stwierdził, że zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ww. ustawy było wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne. Wobec powyższego jego zdaniem Organ I Instancji prawidłowo ustalił, że wypłata skarżącej świadczenia mieszkaniowego od [...] stycznia 2014 r. do [...] lutego 2020 r. następowała nienależnie, gdyż w tym okresie Stronie nie przysługiwało prawo do zakwaterowania. Uznał, że w rozpatrywanej sprawie, zaistniała negatywna przesłanka, określonej w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie w każdej sytuacji, w której z pomocą Państwa zrealizowane zostało prawo do zakwaterowania. Okoliczność ta jest decydującą sprawie i w oparciu o dyspozycję art. 48d ust. 12 w związku z ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu zobowiązywała Dyrektora do wydania decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu przez skarżącą kwoty 26 612,00 złotych z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] lutego 2020 r. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż jeżeli małżonkowi żołnierza -funkcjonariuszowi Policji kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkaniowe, to fakt ten stanowi przeszkodę w realizacji prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego, podczas gdy powyższy przepis wymienia enumeratywnie przypadki wyłączające możliwość otrzymania świadczenia mieszkaniowego przez żołnierza zawodowego jednakże tylko w przypadku, gdy żołnierz lub jego małżonek "otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (DZ. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36) - co w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania do żołnierza. Małżonek żołnierza otrzymał bowiem pomoc finansową po pierwsze w dniu [...] stycznia 2014 r. - a więc nie do dnia [...] grudnia 1995 r., a po drugie na podstawie ustawy o Policji - a zatem nie na podstawie ustawy o zakwaterowaniu; b) art. 24 ust. 5 w zw. z art. 48d ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu -poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji orzekającej obowiązek zwrotu kwoty 26 612,00 złotych z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres od [...].01.2014 r. do [...]02.2020 r. w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie świadczenie mieszkaniowe było wypłacane zgodnie z przepisami i nie miało charakteru nienależnego; II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 8 i 107 § 3 kpa - poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, a przede wszystkim nie wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, a w efekcie wydanie decyzji na podstawie przepisu praw, który nie ma zastosowania do stanu faktycznego będącego podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia odwołania przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Organu z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Organu I Instancji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] orzekającą o obowiązku zwrotu przez skarżącą kwoty z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Kwestionowaną decyzję wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego, określających zakres prawa do zakwaterowania dla żołnierzy zawodowych - wynikającego z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu. Nie było dopuszczalne zastosowanie rozszerzającej wykładni zakresu wyłączenia danego uprawnienia, opisanego w art. 21 ust. 6 pkt 4 danego aktu. Trafnie wywiedziono w skardze, że nie była dopuszczalna rozszerzająca wykładnia normy, wskazującej jeden z przypadków, gdzie uzyskanie pomocy nie jest dopuszczalne. Na wstępie wypada odnotować, że w sprawie nie są sporne uwarunkowania faktyczne: 1. skarżącej jako żołnierzowi pełniącemu zawodową służbę wojskową jako służbę stałą zostało przyznane świadczenie mieszkaniowe od dnia [...] września 2012 r. (od daty objęcia stanowiska służbowego) wypłacane comiesięcznie, 2. mąż skarżącej jako funkcjonariusz Policji skorzystał, z pomocy mieszkaniowej, przewidzianej ustawą o Policji - decyzja Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wobec poprzedniego zreferowania faktów za organem ich ponowne przetaczanie byłoby bezzasadne. Trafnie przy tym odnotował organ, że dotychczas w judykaturze – w szeregu orzeczeń (powołano je w uzasadnieniu decyzji) - wyrażano stanowisko, co do zasadności stosowania wykładni systemowej i celowościowej dla odkodowania treści normatywnej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Uzasadniano w ten sposób konkluzję o braku - dla osób, które uprzednio skorzystały z pomocy mieszkaniowej jako policjanci (także ich małżonków) - uprawnienia do świadczeń przysługujących w danym zakresie żołnierzom zawodowym - choć nie wynikało to expressis verbis z brzmienia stosownej regulacji. W przeciągu kilku lat prawodawca nie zaingerował jednak w treść danych przepisów pomimo, że ich rozumienie budziło uzasadnione wątpliwości, a orzecznictwo sądów nie było jednolite - akceptacja poszerzającej wykładni wyłączenia od uprawnienia jest wszak sytuacją wyjątkową. W takiej sytuacji brak obecnie przesłanek dla konkluzji, że wyrażane dotąd w orzecznictwie poglądy - odnośnie do szerokiego wyłączenia - oczywiście odzwierciedlały wolę ustawodawcy. Jednocześnie odmienne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wyroku z 9 lutego 2021 r. (sygn. akt II OSK 3338/21 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") - oddalono nim skargę kasacyjną na orzeczenie wydane w I. instancji, gdzie zakwestionowano stanowisko organu, co do braku możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej przez żołnierza zawodowego, gdy wcześniej uzyskał on pomoc mieszkaniową jako policjant. W uzasadnieniu wskazano m.in.: "W art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP enumeratywnie wyliczono kiedy żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania. W pkt 4 tego ustępu wskazano, że prawo do zakwaterowania nie przysługuje, jeżeli żołnierz lub jego małżonek, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia [...] grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Niewątpliwie chodzi tu wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego udzieloną na podstawie innych ustaw. W konsekwencji podzielić należy stanowisko, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Ogólnie rzecz ujmując żołnierz nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania sił zbrojnych RP." a dalej: "w procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik [...]. Jednak względy celowościowe w żadnym razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości, a one same muszą być uzasadnione. Tymczasem organ powołując się na konieczność stosowania wykładni celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskazuje, że dosłowne odczytywanie treści tego przepisu sprzeciwia się celowi ustawy oraz narusza zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP [...]. Nie odnosi się przy tym do przeprowadzonej, a budzącej wątpliwość, wykładni językowej, lecz do jasnej treści samego przepisu. Zatem de facto skarżący wnosi o zastosowanie wykładni celowościowej wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy, a opierając się tylko na ogólnym celu ustawy - zakwaterowaniu żołnierza i jego rodziny oraz posiłkując się pozanormatywną argumentacją, iż taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez państwo wsparcia na zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.", zaś na końcu "o ile np. ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 cyt. ustawy pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie tego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej tam formie (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18), o tyle taka interpretacja nie jest możliwa w odniesieniu do art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy.". Jak zauważono także: "art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Nie sposób przyjąć, że ustawodawcy chodziło w tym przepisie o pomoc finansową wypłaconą obecnemu żołnierzowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia [...] grudnia 1995 r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc np. funkcjonariuszom policji, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tyko tę ustawę). Nie jest zadaniem Sądu dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Podkreślić jednak należy, że obecnie obowiązująca ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej była już wielokrotnie nowelizowana. Jednak racjonalny ustawodawca, który niewątpliwie ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało ono zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię.". Rozpoznający niniejszą sprawę Sąd w pełni to stanowisko podziela. Wypada też odnotować, że analogicznie orzeka obecnie sąd I. instancji także w innych sprawach, gdzie przedmiot sporu jest tożsamy (tak np. wyroki o sygn. akt II SA/Wa 149/21, 2224/20, 1779/20, 1361/20 i 1227/20 - dostępne w CBOSA). Wskazane na wstępie naruszenie przepisu prawa materialnego, miało wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadziło do bezzasadnego zobowiązania skarżącej do zwrotu środków uzyskanych z tytułu pomocy mieszkaniowej, jako nienależnie pobranej. Ponieważ analogiczną wadliwością były dotknięte decyzje organów dwu instancji, Sąd wyeliminował z obrotu prawnego oba te akty. W tym stanie rzeczy wobec wskazanych uwarunkowań prawnych, w realiach danej sprawy – nie było przesłanek ku wszczęciu postępowania w ww. przedmiocie i w związku z tym postępowanie przed organem administracji powinno zostać umorzone. Z przytoczonych wyżej przyczyn - na podstawie art. 135 oraz art. 145 § pkt 1 lit. a i § 3 p.p.s.a. - orzeczono jak w pkt 1 sentencji. W myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) do kosztów na rzecz Strony zaliczono wynagrodzenie jej pełnomocnika w kwocie 480 zł