II SA/Wa 2087/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga L. K. (dalej: "strona", "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] kwietnia 2023 r. skarżący wystąpił do Prezydenta [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym ilości pracowników z zawodową specjalnością "inżynierii ruchu" (absolwentów wydziałów komunikacji politechnik) zatrudnionych w komórkach organizacyjnych Urzędu [...] zajmujących się drogownictwem i inżynierią ruchu w stolicy. Pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. znak: [...] poinformowano skarżącego, iż wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną wzywając jednocześnie do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu przez wnioskodawcę tych informacji w terminie 14 dni od dnia doręczenia. Pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. (data wpływu do Urzędu [...] - [...] czerwca 2023 r.). Wnioskodawca poinformował, że jest emerytowanym wykładowcą akademickim, zajmującym się problematyką samorządową, m.in. autorem książek: "[...] a zajmującym się problematyką samorządową, m.in. autorem książek: "[...] a zajmującym się problematyką samorządową, m.in. autorem książek: "[...]" (Warszawa 2002 r.): "[...]" (Warszawa 2010 r.), oraz (wspólnie z Prezydentem S. W.) "[...]" (Warszawa 2009 r.), łącznie 19 książek. Wskazał, że jest też seniorem samorządowców [...]; pierwszym burmistrzem Dzielnicy-Gminy [...], przewodniczącym Rady Dzielnicy [...], wielokrotnym radnym, członkiem redakcji tygodnika "[...]", autorem ponad 300 artykułów (związanych z [...]) tam opublikowanych, około 100 opublikowanych w "[...]" i "Kurierze [...]" oraz innych czasopismach, w tym naukow/ch (np. "[...]." [w:] "[...]" R: 42 1997 nr 2 s. 127-159). Decyzją Prezydenta [...]z dnia [...] lipca 2023r. nr [...] odmówiono udzielenia informacji publicznej polegających na udostępnieniu informacji dotyczącej ilości pracowników z zawodową specjalnością "inżynierii ruchu" (absolwentów wydziałów komunikacji politechnik) zatrudnionych w komórkach organizacyjnych Urzędu [...] zajmujących się drogownictwem i inżynierią ruchu w stolicy. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca nie wykazał szczególnego interesu publicznego z uwagi na jaki należy wnioskowaną informację udostępnić. Odwołanie od powyższej decyzji złożył, z zachowaniem terminu ustawowego, skarżący wskazując, że organ błędnie uznał, że nie wykazał szczególnego interesu publicznego. Podniósł, że jako dziennikarz prasy warszawskiej winien mieć dostęp do takiej wodzy, gdyż nie może budzić wątpliwości, że interesują go sprawy istotne dla miasta. Wskazał, że skany umów należy uznać za informację prostą, za czym przemawia fakt, że są to dokumenty źródłowe i nie wymagają żadnego przetworzenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji zacytował przepisy stanowiące podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Wskazał, że w ocenie Składu Orzekającego, wnioskowana przez skarżącego informacja w postaci: informacji publicznej w zakresie dotyczącym ilości pracowników z zawodową specjalnością "inżynierii ruchu" (absolwentów wydziałów komunikacji politechnik) zatrudnionych w komórkach organizacyjnych Urzędu [...] zajmujących się drogownictwem i inżynierią ruchu w stolicy - stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, a tym samym podlega udostępnieniu w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Organ odwoławczy wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "informacji przetworzonej". Jednakże w judykaturze wskazuje się, iż informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sit i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Będzie to zatem taka informacja, co do której podmiot zobowiązany do jej udzielania nie dysponuje taką "gotową" informacją na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 940/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05 publ. CBOSA). Informacje publiczne tzw. "proste", pozostające w pierwotnej postaci w dyspozycji organów władzy publicznej i organów/podmiotów administrujących - zyskują miano informacji przetworzonej, gdy do ich uzyskania niezbędne są dodatkowe operacje intelektualne polegające na odpowiednim zoperacjonalizowaniu treści "prostej", "wyjściowej" informacji publicznej, w wyniku czego uzyskiwany jest nowy zbiór uporządkowanych, według pewnych kryteriów, danych stanowiących przetworzoną informację publiczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1149/14 publ. CBOSA). Przetworzenie może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie, anonimizacja, kserowanie itp.)., Organ odwoławczy przytoczył ustalenia organu I instancji. Organ I instancji wskazał w skarżonej decyzji " Na dzień złożenia wniosku organ nie dysponuje bowiem gotową informacją w zakresie w nim określonym. Organ posiada wiele informacji prostych, które dopiero ewentualnie mogłaby służyć do sporządzenia interesujących Wnioskodawcę informacji. Informacje żądane przez Wnioskodawcę nie wynikają wprost z systemu kadrowo - płacowego. Mając na względzie treść wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r., w celu przetworzenia i następnie udostępnienia informacji żądanych przez Wnioskodawcę należałoby w pierwszej kolejności zebrać dane na temat wszystkich komórek organizacyjnych Urzędu, które w jakikolwiek sposób zajmują się drogownictwem i inżynierią ruchu w stolicy. W tym celu niezbędne jest dokonanie analizy wewnętrznych regulaminów organizacyjnych poszczególnych komórek organizacyjnych Urzędu [...] oraz w przypadku ewentualnych niejednoznaczności ich zapisów zebranie danych z poszczególnych komórek organizacyjnych, bowiem ww. zakres jest bardzo szeroki i może jedynie pośrednio mieścić się w zadaniach wymienionych w ww. regulaminach. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że struktura organizacyjna Urzędu [...] jest bardzo złożona i rozbudowana. Aktualnie w strukturze Urzędu [...] znajduje się 40 Biur i 18 Dzielnic a zadania w są zdecentralizowane. Na podstawie powyższych analiz należałoby stworzyć zestawienie imion i nazwisk pracowników zatrudnionych w komórkach, które zajmują się drogownictwem i inżynierią ruchu. W następnym etapie należałoby przejrzeć i dokonać analizy teczek akt osobowych ww. pracowników zatrudnionych w Biurach Urzędu [...] wg kryteriów wskazanych przez Wnioskodawcę - weryfikacja, którzy pracownicy posiadają zawodową specjalność "inżynierii ruchu" (absolwenci wydziałów komunikacji politechnik). Systemy kadrowo- płacowe funkcjonujące w Urzędzie [...] nie umożliwiają wyselekcjonowania - takich szczegółowych danych co oznacza konieczność oddelegowania pracowników do ręcznego przeglądania ww. akt osobowych w celu pozyskania niezbędnych informacji. Dodatkowo z uwagi na fakt, że obsługę kadrową pracowników zatrudnionych w dzielnicach prowadzą Urzędy Dzielnic należałoby zwrócić się do Urzędów Dzielnic o przejrzenie i weryfikację akt osobowych pracowników zatrudnionych w tych komórkach i przekazanie informacji w tym zakresie do Biura Zarządzania Zasobami Ludzkimi celem udzielenia zbiorczej odpowiedzi na wniosek. Dopiero po dokonaniu wszystkich ww. czynności możliwe byłoby przygotowanie zbiorczego zestawienia zawierającego wnioskowane informacje. Mając na względzie fakt, jakie działania trzeba by podjąć w celu udostępnienia przedmiotowych informacji, realizacja wniosku byłaby wyjątkowo czasochłonna i pracochłonna oraz wiązałaby się z ogromnym zaangażowaniem pracowników, którzy musieliby zostać oddelegowani do przygotowania informacji. To w konsekwencji negatywnie wpłynęłoby na tok realizacji ustawowych zadań Prezydenta [...]. Należy bowiem wskazać, że do przygotowania informacji żądanych przez Wnioskodawcę konieczne byłoby oddelegowanie w Biurze Zaczadzania Zasobami Ludzkimi oraz w każdym Urzędzie Dzielnicy przynajmniej po jednym pracowniku na kilka dni roboczych, co uniemożliwiłoby realizację bieżących zadań.". Powyższe, zdaniem Kolegium powoduje, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną. Wyszukanie żądanych informacji, zsumowanie, przygotowanie wykaz ze zbioru spraw, stanowi wytworzenie nowej informacji. Mając powyższe na uwadze, okoliczności przedmiotowej sprawy, a w szczególności zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w ocenie organu odwoławczego, wskazują wprost, iż żądana przez odwołującego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Organ II instancji wskazał, że ustalenie przez podmiot obowiązany, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, pociąga za sobą konieczność zbadania występowania po stronie wnioskodawcy przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego" w uzyskaniu tego rodzaju informacji publicznej. Jej brak powoduje zaś konieczność wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art, 16 ust. 1 omawianej ustawy. Organ II instancji wyjaśnił, że o ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter - co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Informacją prostą jest bowiem informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Wprowadzenie dodatkowego wymogu udostępnienia informacji przetworzonej spowodowane jest więc założeniem, że materiał przygotowany z nakładem dodatkowych sił i środków specjalnie dla wnioskodawcy, nie powinien służyć jedynie indywidualnym interesom wnioskodawcy, ale musi być elementem pewnego szerszego działania służącemu większej społeczności. W związku z powyższym, zdaniem organu, wezwanie wnioskodawcy do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie wnioskowanej informacji przetworzonej należało uznać za prawidłowe. Organ odwoławczy, odnosząc się do kwestii wykazania iż istnieje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udostępnienie informacji przetworzonej, podzielił pogląd organu I instancji, że wnioskodawca istnienia tegoż interesu nie wykazał. Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. W ocenie Składu Orzekającego treść żądania, jak i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uprawdopodabnia, że pozyskanie przez wnioskodawcę informacji może mieć znaczenie, czy to z punktu widzenia efektywności funkcjonowania organu, czy też dla dobra ogółu. Reasumując powyższe rozważania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a wnioskodawca w swoich pismach, w tym w odpowiedzi na wezwanie do wykazania interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji, nie wykazał powodów, dla których spełnienie jego żądania jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to: art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, w ślad za organem I instancji, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, oraz w ślad za tym błędne przyjęcie, że po stronie wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej nie występuje przesłanka "szczególnie istotnego interesu publicznego"; art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz.U. z 1977 Nr 38, poz. 167) wraz z art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) poprzez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji; oraz naruszenie przepisu prawa procesowego, stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a to: art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej jako: k.p.a.) poprzez naruszenie istoty dwuinstancyjności postępowania przez organ odwoławczy poprzez oparcie się przez niego praktycznie wyłącznie na uzasadnieniu decyzji organu I instancji, bez dokonania własnych w tym zakresie ocen czy analiz. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w całości oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm. - zwaną dalej "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia - w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. W wypadku niestwierdzenia wad skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, LEX nr 2486221) z tym, że nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż jest ona zgodna z prawem. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się do oceny czy wnioskowane przez Skarżącego informacje/dane dotyczące ilości pracowników z zawodową specjalnością "inżynierii ruchu" (absolwentów wydziałów komunikacji politechnika)zatrudnionych w komórkach organizacyjnych Urzędu [...], zajmujących się drogownictwem i inżynierią ruchu w stolicy, zawarte we wniosku z dnia [...] kwietnia 2023r., mają charakter przetworzony i czy, w konsekwencji, Organ prawidłowo odmówił Skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w tej sprawie. W punkcie wyjścia rozważań wskazać należy, że podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.d.i.p., które w art. 1 ust. 1 definiują informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych, podlegającą udostępnieniu na ustawowo określonych zasadach i trybie. Wobec otwartego katalogu danych stanowiących informację publiczną, skonkretyzowanego przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, wedle którego przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość dotyczącą sfery faktów i danych, wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także do innych podmiotów, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. dla przykładu: wyroki NSA z dnia 25 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 4059/02 oraz z dnia 12 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 2149/12). Poza sporem w rozstrzyganej sprawie był fakt, że Prezydent [...] jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. oraz, że żądana informacja mieści się granicach art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. (powyższe nie jest kwestionowane przez żadną ze stron). Osią sporu między stronami jest natomiast charakter (kwalifikacja) żądanych przez Skarżącego informacji, które - w cenie Organu - uzasadniały odmowę ich udostępnienia z uwagi na fakt, iż dotyczą informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zdaniem Organu, realizacja żądania Wnioskodawcy prowadzi do podjęcia szeregu działań, w efekcie których wytworzona informacja - nieistniejąca jeszcze w dniu złożenia wniosku - zostanie przygotowana specjalnie dla Skarżącego i zgodnie z jego oczekiwaniami. Ponadto uzyskanie informacji przetworzonej przez skarżącego musi poprzedzać wykazanie szczególnie istotnego jej znaczenia dla interesu publicznego, czego w niniejszej sprawie Skarżący nie wykonał. Z takim stanowiskiem nie zgadza się Skarżący. Ponieważ zarzuty skargi w tym zakresie zostały szeroko opisane w części wstępnej nin. uzasadnienia, Sąd odstępuje od ponownego ich omówienia, podkreślając jedynie, że - zdaniem Skarżącego - w świetle przedstawionego przez Urząd uzasadnienia "nie sposób nie dojść do wniosku, że Urząd nie tylko nie posiada jednolitej strategii w zakresie projektowania i zarządzania warszawską komunikacją, ale także nie stosuje żadnej polityki kadrowej w sferze osób odpowiedzialnych za podejmowanie decyzji w tak newralgicznym aspekcie funkcjonowania miasta. Tym bardziej więc należy uznać postawione we wniosku pytanie jako zasadne, a udzielenie odpowiedzi jako uzasadnione szczególnym interesem publicznym". Ponadto, w ocenie Skarżącego, "(...) wydobycie informacji, o które wnioskował, nie wymaga pracy kreatywnej, ani żadnego wytworzenia nowej informacji przez organ, a wyłącznie wyszukania określonych informacji i zsumowania ich, zupełnie jak w przypadku każdej innej informacji prostej" albowiem "(...) Działania potrzebne do przygotowania takiej informacji są wyłącznie odtwórcze i techniczne", gdyż "(...) W dokumentach kadrowych każdego pracownika znajdują się przecież kopie dyplomów ukończenia studiów wyższych. W celu uzyskania wnioskowanej informacji wystarczyłoby ich proste zliczenie — w odniesieniu do absolwentów wydziałów komunikacji politechnik (z zawodową specjalnością "inżynierii ruchu") i to tylko w ramach komórek organizacyjnych Urzędu [...] zajmujących się drogownictwem i inżynierią ruchu w stolicy." W konsekwencji "(...) Zbędna jest tutaj jakakolwiek dodatkowa analiza informacji, jak też nie istnieje potrzeba wprowadzania jakichkolwiek zmian ani wykonywania prac w wyniku której powstanie nowa jakościowo informacja". Przy tak zakreślonych granicach sporu, w punkcie wyjścia rozważań należy wyjaśnić pojęcie "informacji przetworzonej", w tym jakie kryteria identyfikacyjne służą jej wyodrębnieniu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że na gruncie przepisów u.d.i.p. ustawodawca nie doprecyzowuje pojęcia "informacji przetworzonej", wobec tego ciężar dookreślenia tego pojęcia został przeniesiony na podmioty stosujące prawo. W związku z powyższym, w praktyce, proces ustalania pojęcia "informacja przetworzona" odbywa się na gruncie judykatury. W toku stosowania przepisów u.d.i.p. w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształcił się pogląd, wedle którego informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba, tzw. informacji prostych, podlegających jednak wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień (por. wyroki NSA zdnia 21 września 2012 r. o sygn. akt I OSK 1477/12 oraz z dnia 17 października 2006 r. o sygn. akt I OSK 1347/05). Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne i poglądy doktryny w tym zakresie można wyróżnić co najmniej dwie koncepcje i sposoby identyfikacji przesłanek uzasadniających konieczność przetworzenia informacji publicznej. I tak zgodnie z pierwszą z nich, tzw. szeroką koncepcją identyfikacji czynności, które musi podjąć zobowiązany w celu wytworzenia informacji przetworzonej mamy do czynienia wtedy, gdy kryterium identyfikującym stają się dodatkowe czynności, które musi wykonać podmiot zobowiązany w celu wytworzenia takiej informacji. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych ( dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia (zob. M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015, s.133). Z kolei druga koncepcja, tzw. wąska koncepcja przetworzenia informacji publicznej opiera się na założeniu, że jest to tylko taka informacja, która w momencie złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga twórczego i analitycznego działania zobowiązanego (jego pracowników), polegającego na stworzeniu informacji według kryteriów i metod wskazanych przez wnioskodawcę (zob. P. Fagielski, Informacja w administracji publicznej. Prawne aspekty gromadzenia, udostępniania i ochrony, Wrocław 2007, s. 8586). W takim rozumieniu pojęcie "przetworzenie informacji publicznej" nie może być identyfikowane z sumą wszystkich działań techniczno- organizacyjnych, które musiałby podjąć zobowiązany w celu wyselekcjonowania zbioru dokumentów informacji), będących podstawą przygotowania informacji przetworzonej. Bierze się pod uwagę tylko to, czy rzeczywiście konieczne byłoby twórcze (analityczne, systemowe, zbiorcze itd.) wytworzenie nowej informacji, nie istniejącej w chwili wystąpienie z wnioskiem. W konsekwencji wąskie rozumienie przetworzenia informacji .publicznej sprowadza się do przyjęcia, że przetworzenie występuje jedynie wtedy, gdy po odpowiednim wyselekcjonowaniu dokumentów i ich merytorycznej ocenie - również pod kątem ochrony tajemnic ustawowych i prywatności - nie można ich traktować jako gotowych do udostępnienia, a jedynie jako źródła informacji niezbędnej do wytworzenia tej, której żąda wnioskodawca. Przetworzenie informacji prostych będzie zatem grupą czynności analitycznych polegających na odpowiednim zestawieniu tych informacji według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, a następnie takim ich zredagowaniu, aby efekt finalny stanowił informację zaspokajającą jego żądanie w sposób zupełny. Podkreślić także należy, że obok konieczności podjęcia określonych czynności w celu wyodrębnienia materiału źródłowego dla potrzeb stworzenia informacji przetworzonej, szczególnie istotnym czynnikiem będzie intelektualny wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z taką realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy. Proces przetwarzania informacji prostych prowadzić musi przy tym do wyodrębnienia informacji publicznej o nowej treści, co oznacza że wytworzona informacja - w momencie złożenia wniosku - jeszcze nie istniała i powstała wyłącznie z inicjatywy osoby domagającej się jej udostępnienia (zob. D. Fleszar, Zasady dostępu do informacji publicznej przetworzonej, "Samorząd Terytorialny" 1-2/2011, s. 91-93). Niezależnie od zaprezentowanych poglądów i koncepcji co do "istoty" oraz kryteriów identyfikacyjnych informacji przetworzonej podkreślenia wymaga, że prawo do informacji publicznej jest prawem politycznym, którego celem jest kontrola działalności organów wykonujących funkcje publiczne w tym przede wszystkim sposobu gospodarowania i wydatkowania publicznych środków (por. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 417/23). Konstrukcja "politycznego prawa" do informacji publicznej wskazuje zatem, że podmiot do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien podjąć takie działania, które umożliwią wnioskodawcy otrzymanie żądnych danych. Inaczej mówiąc, zasadą powinno być udostępnienie informacji, a wyjątkiem odmowa jej udostępnienia, w tym bowiem zakresie organy administracji publicznej obowiązkiem organu jest kierowanie się przy wykładni przepisów o dostępie do informacji publicznej zasadą in dubio pro liberatate (por. wyroki NSA- z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 267/14 i z dnia 3 marca 2017 r., I OSK 1158/15). Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności badanej sprawy, stwierdzić należy, że nawet przy przyjęciu wąskiej koncepcji identyfikacji czynności, które musi podjąć adresat przedmiotowego wniosku, a tym samym przy przyjęciu najkorzystniejszym dla Skarżącego, kryterium identyfikacyjne informacji przetworzonej, nie można uznać żądanych przez niego informacji za tzw. prostą informację publiczną. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że na dzień złożenia wniosku organ nie dysponuje bowiem gotową informacją w zakresie ilości pracowników z zawodową specjalnością "inżynierii ruchu" i to według kategorii "absolwentów wydziałów politechniki" zatrudnionych w komórkach organizacyjnych Urzędu [...], zajmujących się drogownictwem i inżynierią ruchu w stolicy. Organ posiada natomiast wiele informacji prostych, które dopiero ewentualnie mogłaby służyć do sporządzenia interesujących Wnioskodawcę informacji. Jak wskazuje organ, wbrew twierdzeniom Skarżącego, żądane informacje nie wynikają wprost z systemu kadrowo - płacowego. W tym miejscu Sąd wskazuje, że nie ma podstaw do zakwestionowania takiego oświadczenia organu oraz, że Skarżący, poza subiektywnym uznaniem, że dane takie winny być w systemie kadrowo-płacowym, twierdzenia organu skutecznie nie podważył. W ocenie Sądu, jako wiarygodne i wsparte doświadczeniem zawodowym uznać należy stanowisko organu, iż realizacja wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r., w celu przetworzenia i następnie udostępnienia informacji żądanych przez Wnioskodawcę, wymagałaby szeregu czynności wymagających analitycznego i twórczego działania zobowiązanego (jego pracowników), polegającego na stworzeniu informacji według kryteriów i metod wskazanych przez wnioskodawcę. Niewątpliwie, jak wykazuje organ, w pierwszej kolejności należałoby zebrać dane na temat wszystkich komórek organizacyjnych Urzędu, które w jakikolwiek sposób zajmują się drogownictwem i inżynierią ruchu w stolicy. W tym celu niezbędne jest dokonanie analizy wewnętrznych regulaminów organizacyjnych poszczególnych komórek organizacyjnych Urzędu [...] oraz w przypadku ewentualnych niejednoznaczności ich zapisów zebranie danych z poszczególnych komórek organizacyjnych, bowiem ww. zakres jest bardzo szeroki i może jedynie pośrednio mieścić się w zadaniach wymienionych w ww. regulaminach. Jak zasadnie podnosi organ, struktura organizacyjna Urzędu [...] jest złożona i rozbudowana, co wynika choćby z faktu, że w strukturze Urzędu [...] znajduje się 40 Biur i 18 Dzielnic a zadania w dużej mierze są zdecentralizowane. Następnie, na podstawie powyższych analiz należałoby stworzyć zestawienie imion i nazwisk pracowników zatrudnionych w komórkach, które zajmują się drogownictwem i inżynierią ruchu. W dalszym etapie należałoby przejrzeć i dokonać analizy teczek akt osobowych ww. pracowników zatrudnionych w Biurach Urzędu [...] wg kryteriów wskazanych przez Wnioskodawcę - weryfikacja, którzy pracownicy posiadają zawodową specjalność "inżynierii ruchu" (absolwenci wydziałów komunikacji politechnik). Skoro, jak wskazano wcześniej, systemy kadrowo-płacowe funkcjonujące w Urzędzie [...] nie umożliwiają wyselekcjonowania takich szczegółowych danych, to oznacza to konieczność oddelegowania pracowników do "ręcznego przeglądania" ww. akt osobowych w celu pozyskania wnioskowanych informacji. Jak podkreślił organ, ponadto z uwagi na fakt, że obsługę kadrową pracowników zatrudnionych w dzielnicach prowadzą Urzędy Dzielnic należałoby zwrócić się dodatkowo do Urzędów Dzielnic o przejrzenie i weryfikację akt osobowych pracowników zatrudnionych w tych komórkach i przekazanie informacji w tym zakresie do Biura Zarządzania Zasobami Ludzkimi celem udzielenia zbiorczej odpowiedzi na wniosek. Dopiero po dokonaniu wszystkich ww. czynności możliwe byłoby przygotowanie zbiorczego zestawienia zawierającego wnioskowane informacje. Nie ulega więc wątpliwości, że z uwagi na tak szeroki, analityczny i unikatowy charakter opisanych wyżej czynności, realizacja wniosku byłaby wyjątkowo czasochłonna i pracochłonna oraz wiązałaby się z zaangażowaniem określonej liczby pracowników, którzy musieliby zostać oddelegowani do przygotowania wnioskowanych informacji. Nie wymaga dowodzenia, że mogłoby to konsekwencji negatywnie wpłynąć na tok realizacji ustawowych zadań Prezydenta [...]. Jak podkreślił organ, w praktyce, do przygotowania informacji żądanych przez Wnioskodawcę konieczne byłoby oddelegowanie w Biurze Zarzadzania Zasobami Ludzkimi oraz w każdym Urzędzie Dzielnicy przynajmniej po jednym pracowniku na kilka dni roboczych, co uniemożliwiłoby realizację bieżących zadań Urzędu. W takich okolicznościach, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r. (I OSK 976/11, LEX nr 1068556), a Sąd w składzie orzekającym w pełni ten pogląd aprobuje, jeżeli "(...) utworzenie zbioru informacji prostych wymaga analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których żąda wnioskodawca i to kosztem takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, to jest to informacja przetworzona". Inaczej określając, udostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej, jeżeli wiąże się z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem, czyni takie informacje informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Dlatego też, wbrew forsowanemu w skardze stanowisku, w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że przygotowanie odpowiedzi na konkretne pytania, nie stanowią informacji prostej "u źródła", ale ze swej istoty informację złożoną. Jak już stwierdzono wcześniej, jest oczywistym i nie wymaga odrębnego dowodzenia, że przedstawienie wnioskowanych danych, jak trafnie zauważył Organ, wymagałoby oddelegowania dodatkowych pracowników wyłącznie do wykonania ww. czynności, co z uwagi na zakres zadań, mogłoby zdezorganizować pracę Urzędu [...]. Podkreślenia wymaga przy tym, że każdą z wymienionych czynności (wyszukanie, analiza) należy uznać za niezbędną dla wytworzenia informacji publicznej, która w swej treści odpowiadałaby żądaniu strony. Działania podjęte w tym zakresie przez podmiot zobowiązany miałyby więc charakter nie tylko techniczny, ale również intelektualny, wymagający zaangażowania odpowiednich zasobów w celu wyodrębnienia materiałów źródłowych, a następnie ich analizy i stworzenia zestawienia odpowiadającego kryteriom wskazanym przez Skarżącego. Powyższa konstatacja prowadzić więc musi do wniosku, że zaskarżony Organ zasadnie zastosował art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., stanowiący, że prawo do informacji publiczne obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem sądu, organ dokonał właściwej wykładni wskazanego przepisu przyjmując, że podmiot ubiegający się o udostępnienie informacji przetworzonej zobowiązany jest uzasadnić dlaczego (w jego ocenie) pozyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przy czym pojęcie szczególnie istotnego interes publicznego, będące zwrotem niedookreślonym, odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r. o sygn. aktl OSK 1477/12). Wobec takiego rozumienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego należy przyjąć, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. o sygn. akt I OSK 2111/13). Jak wskazano w Komentarzu do Ustawy o dostępie do informacji publicznej, I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska (Warszawa. WK 2016 do art. 3), "Niewątpliwie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza clo niej dostęp, zmuszając do wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to, dokonane aktem rangi ustawowej, odpowiada regulacji art. 31 ust. 3, jak również art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy. Ustawodawca zaś, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., I OSK 924/14). Ograniczenie przedmiotowe dostępu do informacji publicznej znajduje też uzasadnienie w potrzebie ochrony porządku publicznego, który w doktrynie prawa konstytucyjnego rozumiany jest jako "stan, który umożliwia normalne funkcjonowanie państwa i społeczeństwa. Przesłanka porządku publicznego powinna uzasadniać ograniczenia praw człowieka wyłącznie dla ochrony ważnych interesów jednostki, które nie mieszczą się w przesłance wolności i praw innych osób, oraz tych interesów społecznych, które odpowiadają ogólnemu kryterium zapewnienia właściwego funkcjonowania instytucji publicznych w demokratycznym państwie i ochrony tych instytucji przed zachowaniami prowadzącymi do zakłócenia ich działalności. Porządek publiczny w państwie demokratycznym obejmuje w szczególności pewne minimum sprawności funkcjonowania instytucji państwowych" (zob. K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999, s. 189-190). Ochrona tak rozumianego porządku prawnego byłaby iluzoryczna, gdyby każde subiektywne przekonanie o niezgodności z Konstytucją określonych przepisów obowiązującego prawa bądź o nieprawidłowościach w działalności i funkcjonowaniu organów administracji publicznej uzasadniało angażowanie tych organów do aktywności w zakresie przygotowania informacji publicznej przetworzonej kosztem realizowania przez te organy ich podstawowych kompetencji i zadań (tak w wyroku NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 1313/14)." Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela ww pogląd. Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, zaś skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji w szerokim tego słowa znaczeniu. Przyjmuje się, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. Skarżący, w ocenie Sądu, nie wykazał, że udostępnienie mu wnioskowanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego rozumianego w powyższy sposób. Wręcz przeciwnie, już z uzasadnienia zainteresowanego na tę okoliczność wynika, że jakkolwiek jest on varsavianistą i aktywnym samorządowcem, co samo w sobie niewątpliwie zasługuje na aprobatę i uznanie a wręcz promocję takiej postawy obywatelskiej, to jednak zainteresowany nie wykazał w jaki sposób wykorzystanie danych o ilości pracowników z zawodową specjalnością "inżynierii ruchu" (absolwentów wydziałów komunikacji politechnik) zatrudnionych w komórkach organizacyjnych Urzędu [...] zajmujących się drogownictwem i inżynierią ruchu w stolicy, przyczyni się do poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Także okoliczność, iż Wnioskodawca jest emerytowanym wykładowcą akademickim, zajmującym się problematyką samorządową, m.in. autorem książek: "[...]" (Warszawa 2002 r.), "[...]" (Warszawa 2010 r.), oraz (wspólnie z Prezydentem S. W.) "[...]" (Warszawa 2009 r.), łącznie 19 książek, choć budzić musi niekwestionowane uznanie, to jednak w kontekście żądanego udostępnienia informacji przywołana argumentacja odnosi się do zindywidualizowanego interesu, co nie uzasadnia dostatecznie żądania udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Dlatego też, zdaniem Sądu, Organ prawidłowo przyjął, że Skarżący nie wykazał przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jak wyżej wskazano, otrzymanie informacji przetworzonej musi wiązać się z realną możliwością wpływu osoby, która otrzyma taką informację na poprawę działalności organu. Skarżący po otrzymaniu żądanej informacji nie miałby, patrząc obiektywnie, wpływu na zmianę funkcjonowania organu. Organ prawidłowo więc wydał decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji z takim właśnie uzasadnieniem. Reasumując dotychczasowe ustalenia i rozważania, z przyczyn wskazanych w nin. uzasadnieniu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi należało uznać jako nieuprawnione. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja spełnia także wymagania, o których mowa w art. 107 § 1 pkt 6, art. 11 oraz art. 8 k.p.a., uzasadnienie jest jasne i nie budzi wątpliwości co do przesłanek stwierdzenia, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. Mając na względzie przedstawione wyżej argumenty, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. ----------------------- Sygn. akt II SA/Wa 2087/23 Sygn. akt II SA/Wa 2087/23 # # Sygn. akt II SA/Wa 2087/23 Sygn. akt II SA/Wa 2087/23 # #