II SA/Wa 2092/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA - Ewa Marcinkowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. C. na pismo Fundacji [...] z dnia 17 października 2014 r. w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej postanawia - odrzucić skargę - Wnioskiem z dnia 3 października 2014 r. złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej D. C., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wystąpiła do Fundacji [...], zwanej dalej "Fundacją", o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. wysokości kwoty w ramach 1 % podatku dochodowego za rok 2013, którą przekazali podatnicy na wsparcie A. L. ([...]), 2. daty przekazania Fundacji pierwszej i ostatniej wpłaty w ramach 1 % podatku dochodowego za rok 2013 na rzecz A. L. ([...]). Odpowiedź na powyższy wniosek udzielona została D. C. za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu [...] października 2014 r. W treści skierowanej do niej wiadomości wskazano, że na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmawia się udzielenia informacji, których dotyczył wniosek z dnia 3 października 2014 r. Wyjaśniono, że wniosek dotyczy prywatnej sfery osoby fizycznej, beneficjenta fundacji oraz jego spadkobierców, a zatem informacji, które wykraczają poza sferę informacji publicznych dostępnych dla ogółu bez ograniczeń. Wskazano również, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji. W ostatnim zdaniu przesłanej do D. C. wiadomości zawarta została informacja, że przysługuje jej prawo zwrócenia się do Fundacji o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Pod treścią wiadomości wpisano "Z poważaniem J. K. [...]". W wiadomości przesłanej za pośrednictwem poczty elektronicznej do Fundacji w dniu 15 października 2014 r. D. C. podniosła, że nie zgadza się z wydaną decyzją i wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy. Fundacja udzieliła odpowiedzi na powyższy wniosek za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu [...] października 2014 r. W treści wiadomości skierowanej do D. C. wskazano, iż ponownie odmawia się udzielenia informacji publicznej, która w opinii Fundacji dotyczy prywatnej sfery osoby fizycznej, beneficjenta Fundacji. Pod treścią wiadomości w tym przypadku również wpisano "Z poważaniem J. K. [...]". D. C. wniosła na wskazane wyżej pismo z dnia [...] października 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, określając to pismo oraz pismo Fundacji z dnia [...] października 2014 r., jako decyzje administracyjne. Skarżąca wniosła o stwierdzenie ich nieważności. Podniosła, że decyzje te nie zawierają wszystkich wymaganych elementów, a nadto zostały jej błędnie doręczone. Wskazała, że wydane w jej sprawie decyzje nie zostały podpisane w sposób umożliwiający weryfikację podpisu. Nadto podniosła, że Fundacja jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Fundacja wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Fundacja wskazała, że skarżąca w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie kwestionowała, ani formy wydanej decyzji, ani jej zawartości (jej elementów). Fundacja zwróciła uwagę, że skarżąca kwestionuje sposób doręczenia decyzji i uznając jej argumentację należałoby stwierdzić, że skarga jest przedwczesna, albowiem decyzje te nie zostały jej doręczone w sposób prawidłowy. W tej sytuacji zasadne byłoby odrzucenie skargi. Ponadto Fundacja wyjaśniła, że nie jest organem administracji publicznej, ani przedsiębiorstwem państwowym. Stosownie do treści art. art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji niebędących organami władzy publicznej przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio nie zaś wprost. Oznacza to, że rozstrzygnięcia tych podmiotów niezależnie od tego, czy zostaną formalnie nazwane decyzjami, orzeczeniami, czy po prostu rozstrzygnięciami, względnie nie zostaną opatrzone jakąkolwiek nazwą, winny odpowiadać wymogom określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 107 § 1 i § 5 k.p.a, w zakresie w jakim wymogi te są adekwatne dla sprawy udostępnienia informacji publicznej. Rozstrzygnięcia takowe winny zawierać co najmniej oznaczenie organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż spełnia to minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. Następnie Fundacja podniosła, że wydana w jej sprawie decyzja zawiera zarówno oznaczenie organu jak i adresata decyzji. Ponadto zwiera rozstrzygnięcie co do meritum sprawy. Odnosząc się do zarzutu skarżącej odnośnie braku podpisu decyzji w sposób umożliwiający weryfikację podpisu, czy też braku umocowania do jej podpisania Fundacja wyjaśniła, że J. K. prowadząca korespondencję ze skarżącą jest zatrudniona w Fundacji na stanowisku [...]. Ponadto osoba ta w sprawach wykraczających poza uprawnienie pracownika do występowania w imieniu pracodawcy działa na podstawie pełnomocnictwa z dnia 1 października 2013 r. udzielonego przez S. L., który z kolei jest uprawniony do reprezentowania Fundacji zgodnie z treścią pełnomocnictwa generalnego udzielonego w formie aktu notarialnego w dniu 18 maja 2012 r. przez Prezesa Zarządu Fundacji, zgodnie z zasadami reprezentacji Fundacji. Fundacja podniosła również, że zaskarżona decyzja została doręczona skarżącej w formie dokumentu elektronicznego, gdyż o taką formę skarżąca wnioskowała. Spełniona została zatem przesłanka z art. 391 § 1 pkt 1-3 k.p.a. Jednocześnie Fundacja wyjaśniła, że art. 46 § 4 pkt 1-3 k.p.a. nie może mieć zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy, jest to bowiem regulacja dotycząca wprost instytucji administracji publicznej w tym w szczególności w zakresie zasobów informatycznych rozbudowanych systemów dla prowadzenia korespondencji, jak chociażby ePUAP, zasobów sprzętowych w zakresie miejsca na przechowywanie plików oraz zasobów ludzkich odpowiedzialnych za obsługę i konserwację systemu. Fundacja takimi zasobami nie dysponuje. Stąd też Fundacja wykorzystała dostępne jej środki i zgodnie z wnioskami skarżącej oraz stosując odpowiednio przepisy, wydała decyzję w formie elektronicznej za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. W dalszej części Fundacja wskazała, że nie kwestionuje, że w wiadomościach z dnia [...] i [...] października 2014 r. zajęła wiążące ją stanowisko, zaś forma w jakiej to nastąpiło podyktowana była wyłącznie formą prowadzonej wymiany korespondencji oraz być może brakiem wiedzy specjalnej, którą posiadają organy administracji. Fundacja wskazał również, że nie kwestionuje, iż jako organizacja pożytku publicznego gospodarująca majątkiem publicznym uzyskanym z przekazanego przez osoby fizyczne 1% podatku dochodowego, zobowiązana jest do udostępnienia na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej informacji dotyczących działalności związanej z gospodarowaniem tymi środkami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w tych przypadkach. W ocenie Sądu pismo Fundacji z dnia [...] października 2014 r. przesłane skarżącej za pośrednictwem poczty elektronicznej nie stanowi decyzji administracyjnej, stąd też nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Art. 17 ust. 1 ustawy stanowi zaś, że do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. W przypadku takich podmiotów zastosowanie będzie miał zatem art. 16 ust. 2 ustawy stanowiący, że do decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 tej ustawy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Do decyzji administracyjnych wydawanych przez tego typu podmioty winien zatem być odpowiednio stosowany art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, przywoływany również przez strony postępowania w niniejszej sprawie, iż pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w formie decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 (OSPiKA 1982, Nr 9 - 10, poz. 169). Zarówno pismo Fundacji z dnia [...] października 2014 r. jaki i pismo z dnia [...] października 2014 r. przesłane skarżącej za pośrednictwem poczty elektronicznej nie zawierają żadnego podpisu. Podpisu tego nie stanowi fragment tekstu "J. K. [...]" wpisany pod treścią przesłanej do skarżącej wiadomości. Podpisem w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. może być wyłącznie odręczny podpis naniesiony na dokument sporządzony w formie papierowej bądź podpis elektroniczny weryfikowany za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, w przypadku, gdy decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego. Skierowane do skarżącej pismo nie zawiera takiego podpisu. Brak ten uniemożliwia uznanie zarówno pisma z dnia [...] października, jak i z dnia [...] października 2014 r., za decyzję administracyjną. Należy bowiem zwrócić uwagę, że do momentu podpisania przez osobę reprezentującą organ administracji akt jest projektem decyzji i nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego (zob. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 50). Nie ma znaczenia w tej sytuacji, że Fundacja nie jest organem władzy publicznej. Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowanie administracyjnego do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydawanych przez podmioty tego rodzaju jak Fundacja nie oznacza, iż decyzja administracyjna w takim wypadku może być pozbawiona jednego z podstawowych jej elementów jakim jest podpis. Aby można było mówić o wydaniu decyzji musi ona być podpisana przez osobę upoważnioną do wydawania decyzji, a w przypadku decyzji wydawanej w formie dokumentu elektronicznego powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Odrębną kwestią jest doręczenie wydanej decyzji, które powinno nastąpić bądź w sposób przewidziany w art. 39 k.p.a., tj. za pokwitowaniem przez pocztę, bądź w przypadku decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego, w sposób określony w art. 391 k.p.a., tj. za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W związku z tym, że zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej skargę należało odrzucić. Na marginesie należy zauważyć, że skoro w niniejszej sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej, to wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej pozostaje nierozpoznany. W tej sytuacji skarżąca może domagać się ochrony swoich praw poprzez wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność Fundacji w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 3 października 2014 r. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.