II SA/Wa 2097/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Maria Werpachowska (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku stowarzyszenia [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, powołując w podstawie prawnej art. 16 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058), dalej: "u.d.i.p." w zw. z art. 11 ust.1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 614 ze zm.) odmówiła udostępnienia informacji publicznej w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku ze względu na brak szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej kwalifikowanej jako informacja przetworzona. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] grudnia 2015 r. wpłynął wniosek [...], zwany dalej "Stowarzyszenie" o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "w komunikacie KPWiG na stronie internetowej: [...] odnośnie postępowania z pozwów przewodniczącego KPWiG w sprawie [...] (złożonych dnia [...].08.2006, dnia [...].04.2007 i innych) napisali Państwo: "O dalszych etapach procedury związanej z dochodzeniem roszczeń w ramach pozwu będziemy informować na bieżąco na stronie internetowej Komisji." Niestety, wbrew tej zapowiedzi brak jest jakichkolwiek informacji na temat tego postępowania na stronach internetowych Komisji po rozpoczęciu postępowania przez sąd. Zdecydowana większość poszkodowanych nie ma statusu strony w przedmiotowym postępowaniu zatem jedynym źródłem informacji na temat przebiegu tego postępowania dla poszkodowanych byłyby komunikaty od Przewodniczącego KNF, który jest stroną tego postępowania i który na rzecz i w imieniu poszkodowanych klientów [...] wniósł przedmiotowe pozwy. W szczególności, mając na względzie upływ czasu, wskazane by było (o co niniejszym wnoszę) podsumowanie przez Komisję stanu i przebiegu postępowania po 9 latach od jego wszczęcia, stworzenie statystyki informacji dotyczącej tego postępowania, w tym m. in. wskazanie: - ile w sumie zgłosiło się do KPWiG poszkodowanych i jaka była suma zgłoszonej przez poszkodowanych szkody i ilu poszkodowanych i z jaką sumą szkody KPWiG / KNF uwzględnił w pozwach i uzupełnieniach pozwów; - ile postępowań z pozwów Przewodniczącego KPWiG w poszczególnych okresach czasowych się toczyło i toczy, ile z nich zakończono i z jakim skutkiem oraz z jakiego powodu, ile postępowań jeszcze trwa; - ile, jakich i z jakiego powodu środków zaskarżenia wnosiła Komisja w przedmiotowych postępowaniach i z jakim skutkiem; - ile środków zaskarżenia i z jakiego tytułu wnosiła strona przeciwna i z jakim rezultatem; - ile uzupełnień pozwów wnosił Przewodniczący KNF i z jaką liczbą poszkodowanych oraz jaką wysokością szkody; - innych informacji w sprawie, które posiada KNF, a które m.in. wskazywałyby na stan i przebieg sprawy oraz na czynności jakie podjął sąd i wszystkie strony postępowania oraz inne strony. Ponadto w komunikacie na stronie (...) KPWiG przekazał m.in. następujące informacje: "Do chwili obecnej na apel urzędu KPWiG odpowiedziało około 950 klientów [...]. Z porównanych dotąd informacji od 800 klientów wynika, że w przypadku 300 rachunków wartość wycen przekazanych klientom przez [...] jest wyższa o około 68 milionów złotych od wycen przekazanych urzędom KPWiG (83 miliony złotych według informacji przekazanych przez [...] klientom, a 15 milionów złotych według informacji przekazanych przez [...] urzędowi KPWiG dane w zaokrągleniu)." Ponieważ wyżej przedstawione dane nie obejmowały jeszcze wszystkich zgłoszonych przez klientów do KPWiG danych zatem uprzejmie proszę o przekazanie pełnych, aktualnych ww. danych odnośnie wszystkich klientów, tj. sumarycznych wyników porównania, informacji o wartości rachunków "przekazanych klientom [...] przez [...] i przekazanych przez [...] do KPWiG. Proszę o takie informacje zarówno z ostatnich "Informacji o wartości rachunku" z 2006 r., jak i z pierwszych informacji o wartości rachunku" z okresu, gdy [...] rozpoczynał działalność jako dom maklerski w 2005 r. Proszę także o informację czy w związku z upadłością [...] sp. z o.o. po dacie wniesienia przedmiotowego pozwu Przewodniczącego KPWiG, Przewodniczący uzupełnił pozew wnosząc go przeciwko członkom zarządu i radzie nadzorczej [...]. Jeśli Przewodniczący nie podjął takiej czynności wnoszę niniejszym o jej podjęcie. Jakie zmiany występują w treści pozwu z uzasadnieniem złożonego przez Przewodniczącego KNF dnia [...].04.2007 w porównaniu do treści pozwu złożonego dnia [...].08.2006? Proszę także o informację czy KNF zamierza złożyć apelację w sprawie [...] i w sprawie [...] w Sądzie Rejonowym dla [...], a jeśli nie zamierza wnoszę o wyjaśnienie z jakiego powodu nie zamierza jej wnieść. W jakich jeszcze postępowaniach dotyczących afery [...] lub z nią w jakikolwiek sposób powiązanych, uczestniczy lub zamierza uczestniczyć KNF. KNF poinformowała Stowarzyszenie, iż udostępnienie żądanych informacji wymaga dokonania analiz, dlatego wniosek zostanie rozpatrzony w terminie dwóch miesięcy. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. po dokonaniu analizy żądanych informacji publicznych KNF w zakresie pytań: czy w związku z upadłością [...] sp. z o.o. po dacie wniesienia przedmiotowego pozwu Przewodniczącego KPWiG, Przewodniczący uzupełnił pozew wnosząc go przeciwko członkom zarządu i radzie nadzorczej [...]. Jeśli Przewodniczący nie podjął takiej czynności wnoszę niniejszym o jej podjęcie i czy KNF zamierza złożyć apelację w sprawie [...] i w sprawie [...] w Sądzie Rejonowym dla [...], a jeśli nie zamierza wnoszę o wyjaśnienie z jakiego powodu nie zamierza jej wnieść, udzieli stosownych wyjaśnień. Natomiast w zakresie pozostałych żądań KNF dokonała ustalenia, iż żądane informacje noszą walor informacji publicznej przetworzonej. W następstwie tego, wystąpiła do Stowarzyszenia [...] stycznia 2016 r. z wezwaniem do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Stowarzyszenie nie udzieliło odpowiedzi na wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, zatem konieczne było wszczęcie przez KNF z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na niezachodzenie szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej, która ma walor przetworzony. W konsekwencji organ stwierdził, iż skoro wnioskowana informacja jest kwalifikowana jako informacja publiczna, to tym samym KNF jest uprawniony do rozstrzygnięcia wniosku w drodze decyzji odmownej. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. KNF przytoczyła treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i wskazała że w orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Odnotowała także stanowisko, według którego w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich gromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie adresata wniosku środki, które zakłócają zasady konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania. Wskazała, że powyższe uwagi znajdują swą szczególną aktualizację w rozpoznawanej sprawie, albowiem zakres żądanych przez Stowarzyszenie informacji publicznych, w tym ich faktyczny rozmiar, a nadto konieczność dokonania przez organ nadzoru złożonych zabiegów redakcyjnych i technicznych (obróbka) czyni z żądanej informacji - informację publiczną przetworzoną. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Tak się dzieje w analizowanym przypadku i bynajmniej nie chodzi tu tylko o proces anonimizacji. Zadośćuczynienie żądaniu Stowarzyszenia musiałoby zostać poprzedzone przeprowadzeniem analizy treści wszystkich dokumentów. Tymczasem oczywistym jest, iż na organie nadzoru spoczywa obowiązek prawny podejmowania działań w celu ochrony informacji konfidencjonalnych. KNF zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej gotową informacją, która może być na zasadzie automatyzmu przekazana Stowarzyszeniu. Udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej wymaga podjęcia przez organ dodatkowych złożonych czynności technicznych. Konieczne jest tu bowiem zbadanie w sposób indywidualny poszczególnych spraw w tym również administracyjnych. Niezbędne jest sięgnięcie do materiałów źródłowych i częstokroć analiza akt administracyjnych indywidualnych spraw, aby ocenić, czy nie zachodzi potrzeba ochrony informacji konfidencjonalnych. Zdaniem KNF wynika z tego w sposób oczywisty, iż fakt udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej musi być poprzedzony dokonaniem złożonych i czasochłonnych czynności połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie znacznych środków osobowych i finansowych. Obowiązek ten tym bardziej aktualizuje się, albowiem naruszenie obowiązku ochrony poszczególnych informacji konfidencjonalnych podlega penalizacji. Oznacza to, iż udzielenie żądanej informacji publicznej przetworzonej, wymagałoby wytworzenia specjalnie nowych dokumentów, które byłyby możliwe do udostępnienia bez ujawniania informacji prawnie chronionych, co mogłoby nastąpić dopiero po podjęciu licznych czynności materialno-technicznych oraz dodatkowego i znacznego zaangażowania czasowego i osobowego. Informacja przetworzona, która miałaby zostać przygotowana dla Stowarzyszenia wymagałaby podjęcia określonego działania intelektualnego oraz nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Niewątpliwie KNF na podstawie posiadanej dokumentacji może dokonać żądanych ustaleń i przygotować wnioskowane informacje po podjęciu przedstawionych wyżej czynności, natomiast w chwili obecnej tymi informacjami nie dysponuje i nie jest możliwe ich przekazanie w aktualnym stanie faktycznym. W konkluzji organ stwierdził, że wnioskowana informacja ma walor informacji publicznej przetworzonej, zatem konieczne było wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego. Dalej organ podniósł, że niezależnie od faktu zaniechania wykazania przez Stowarzyszenie szczególnego interesu publicznego, należy mieć na uwadze, iż ocena "szczególnej istotności dla interesu publicznego" należy do podmiotu dysponującego informacją. KNF z powołaniem się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i stanowisko doktryny przedstawiła definicje pojęcia szczególnie istotnego interesu publicznego i wskazała, że skuteczne działanie w ramach interesu publicznego wiązać się musi z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Zatem w kwestii udzielania przez organy państwa informacji publicznej, interes publiczny istniałby wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania organu nadzoru. W tym kontekście, udzielenie wnioskowanej informacji byłoby uzasadnione interesem publicznym tylko wówczas, gdyby mogło mieć realne przełożenie na usprawnienie funkcjonowania organu nadzoru, czy też bezpieczeństwa rynku finansowego, jako pewnego dobra publicznego. Analiza sprawy wskazuje wprost, iż udostępnienie wnioskowanych danych nie miałoby jakiegokolwiek, choćby pośredniego wpływu na realizację tych wartości. Nawet gdyby oceniać wnioskowaną informację jako tworzoną w interesie publicznym, niepodobna rozciągnąć go na szczególnie istotny interes publiczny. Ten zakres pojęciowy oznacza bowiem interes niezwykły, odznaczający się czymś osobliwym, mający nadzwyczajne znaczenie (por. Nowy słownik poprawnej polszczyzny pod redakcją Andrzeja Markowskiego, Warszawa 1999, str. 1003). Stowarzyszenie od powyższej decyzji złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy przez KNF. Decyzji zarzucono naruszenie: - art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim stanowi prawo wiedzy o działaniach władz publicznych w ten sposób, że doszło do nadmiernego ograniczenia tego uprawnienia, - art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. w zakresie uznania informacji publicznej za informację publiczną przetworzoną. W uzasadnieniu Stowarzyszenie zauważyło, że bezsporny wydaje się fakt, iż żądane informacje stanowią "informację publiczną", a w zasadzie wniosek mieści się w zakresie prawa do informacji wyrażonego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Potwierdziła to również KNF. Odnosząc się natomiast do uznania, iż żądane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną Stowarzyszenie podkreśliło, że organ znajduje się w posiadaniu żądanych informacji i nie ma potrzeby "dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności". Informacje, o których mowa w akapicie trzecim, piątym, siódmym i dziewiątym wniosku powinny być w posiadaniu KNF w związku z realizacją zadań określonych w art. 2 pkt 4 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. KNF w uwagi na prowadzenie postępowań w sprawie [...], powinna posiadać informacje związane z z pozostałymi wnioskami Stowarzyszenia. Co więcej w przypadku korzystania przez organ z systemu teleinformatycznego lub dokumentacji elektronicznej, powinna zostać przeanalizowana możliwość prostego wygenerowania z niego tego typu danych i dążenia do udostępnienia informacji, ze względu na fakt, że: "Prawo dostępu do informacji publicznej powinno być interpretowane na korzyść podmiotu ubiegającego się o daną informację i w sposób umożliwiający jej udostępnienie chociażby w części" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. VIII SA/Wa 987/13 z dnia 19 marca 2014 r.). Dalej Stowarzyszenie podniosło, że szczególnie istotny interes publiczny, o którym mowa art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w tym przypadku nie wymaga wskazania, ze względu na fakt, że zgodnie z decyzją KNF: "udzielenie wnioskowanej informacji byłoby uzasadnione interesem publicznym tylko wówczas, gdyby mogło mieć realne przełożenie na usprawnienie funkcjonowanie organu nadzoru, czy też bezpieczeństwa rynku finansowego, jako pewnego dobra publicznego." Sprawa, której dotyczy wniosek ma znaczenie dla całości rynku finansowego w Polsce, więc dla "wielu niezindywidualizowanych podmiotów, traktowanych wspólnie jako jeden podmiot." Zdaniem Stowarzyszenia nadmiarowym było również poinformowanie pismem z dnia [...] lutego 2016 r. o wszczęciu postępowania, ponieważ art. 16 ust. 2 u.d.i.p. daje delegację do stosowania przepisów k.p.a., ale tylko w zakresie "do decyzji", a nie całego postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Komisja Nadzoru Finansowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 1 i ust. 5 z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym(tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 174 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Stowarzyszenia utrzymała w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie uwzględnił zarzutów Stowarzyszenia dotyczących naruszenia poszczególnych przepisów Konstytucji RP, bowiem skarżący ograniczył się jedynie do ich wyliczenia i przytoczenia treści z jednoczesną konkluzją, że Komisja je naruszyła. Taki sposób prezentacji zarzutów uniemożliwia polemikę. Następnie powołał się na treść art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP i wskazał, że ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Takim ograniczeniem jest właśnie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. u.d.i.p. Dalej KNF wskazała, z odniesieniem do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, że informacja publiczna przetworzona, w odróżnieniu od informacji prostej czyli takiej, której zasadnicza część nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, jest informacją jakościowo nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Organ wskazał, iż o informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ich rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zbioru posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca. Zdaniem KNF w analizowanym przypadku udostępnienie wnioskowanych informacji wiąże się z koniecznością poniesienia znacznego nakładu pracy i znacznego zaangażowania intelektualnego, polegającego na wyselekcjonowaniu dokumentów według wskazanych we wniosku kryteriów. Organ nadzoru zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w związku z żądaniem Stowarzyszenia nie dysponuje na dzień złożenia wniosku zbiorem wszystkich dokumentów. Udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej wymaga zatem podjęcia dodatkowych złożonych czynności intelektualnych i technicznych. Wynika z tego w sposób oczywisty, iż fakt udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej musi być poprzedzony dokonaniem złożonych i czasochłonnych czynności połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie znacznych środków osobowych i finansowych. W konsekwencji Komisja uznała, iż Stowarzyszenie w swej istocie żąda przekazania nowej jakościowo informacji, która w chwili orzekania nie istnieje. Aby zadośćuczynić wnioskowi, trzeba ją wytworzyć. Temu celowi służyłoby podjęcie szeregu czynności, które polegałyby na przetworzeniu posiadanych danych. Dalej organ rozważał pojęcie szczególnej istotności dla interesu publicznego wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i stwierdził, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Tym samym wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego, a właśnie jego osoba daje tego rodzaju rękojmię. Ten szczególnie istotny związek z interesem publicznym powinien zatem być wykazany we wniosku przez samego wnioskodawcę albo zostać zidentyfikowany przez organ administracji w toku czynności rozpoznawczych przed przystąpieniem do czynności udostępnienia. Odnosząc się do analizowanej sprawy KNF wskazała, w ślad za argumentacją zaprezentowaną przez organ nadzoru w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., iż wnioskowane informacje, takie jak m.in. liczba poszkodowanych w sprawie, kwota wyliczonej szkody, rodzaje wnoszonych środków zaskarżenia i ich skuteczności, są danymi i informacjami, które wbrew temu co twierdzi Stowarzyszenie, nie pomogą w wypracowaniu nowych rozwiązań prawnych. W żaden sposób na ich podstawie nie będzie można formułować twierdzeń i ustaleń, jakie chce czynić Stowarzyszenie, wykazując zachodzenie szczególnie istotnego interesu publicznego. Wnioskodawca wskazał istotne z punktu widzenia dobra publicznego cele, jak zmiany prawne mające na celu zwiększenie ochrony klientów rynku finansowego, czy też usprawnienie wykonywania nadzoru nad podmiotami rynku finansowego, nie wykazuje natomiast związku między wnioskowanymi informacjami a wykazanymi celami. Nie jest zatem wiadome, jak zamierza te dane wykorzystać i jaka jest ich przydatność dla realizacji wzmiankowanych celów. Dane te w opinii organu nadzoru są zasadniczo nieprzydatne i nie pozwolą osiągnąć zamierzonych przez Stowarzyszenie rezultatów. Zdaniem Komisji przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego" należy zatem rozumieć w rozważanej sprawie w ten sposób, że wnioskodawca musiałby mieć obiektywną i rzeczywistą możliwość spowodowania zmiany stosowanej praktyki organów władzy publicznej w zakresie walki z "piramidami finansowymi", czy też zmiany przepisów prawa w tym zakresie. Dalej KNF wskazała, że analiza sprawy nie pozwala na ustalenie zachodzenia logicznego i realnego związku pomiędzy przekazaniem wnioskowanych informacji, a realizacją szczególnie istotnego interesu publicznego. Skuteczne bowiem działanie w ramach interesu publicznego wiązać się musi z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W tym kontekście, udzielenie wnioskowanej informacji byłoby uzasadnione interesem publicznym tylko wówczas, gdyby mogło mieć realne przełożenie na usprawnienie funkcjonowania organu nadzoru, czy też bezpieczeństwa rynku finansowego, jako pewnego dobra publicznego. Tymczasem analiza sprawy wskazuje, iż udostępnienie wnioskowanych danych nie miałoby jakiegokolwiek, choćby pośredniego wpływu na realizację tych wartości. KNF stwierdziła, iż objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja administracyjna organu nadzoru z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie narusza prawa materialnego i procesowego, uznała że zasadnym jest utrzymanie tego aktu administracyjnego w całości w mocy. Decyzja Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2016 r. stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zobowiązanie strony do wykonania wniosku o udostępnienie informacji, skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez nieudostępnienie informacji publicznej, 2. art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną,  3. art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. poprzez kilkukrotne przekroczenie ustawowego terminu oraz nie poinformowanie o powodach opóźnienia, 4. art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie konsekwentnie podnosi, iż co do zasady za informację publiczną przetworzoną można uznać tylko informację, co do której zachodzi konieczność dokonania czynności intelektualnych prowadzących do wytworzenia jakościowo nowej informacji. Samo więc zebranie i uszeregowanie informacji wg. żądania wnioskodawcy jest informacją publiczną prostą. Przetworzeniem informacji nie jest zatem dokonanie anonimizacji, zebranie danych czy też sporządzenie wykazu prowadzonych spraw. Natomiast w realiach niniejszej sprawy, wskazywany przez organ zakres czynności niezbędnych do wykonania w celu załatwienia wniosku strony nie dowodzi tego, że w następstwie ich wykonania powstanie nowa pod względem jakościowym informacja. Owe czynności mogą okazać się czasochłonne, ale w następstwie ich wykonania nie będzie generowana jakościowo nowa informacja. Tym samym wskutek ich podjęcia informacja prosta nie zmieni się w informację przetworzoną. Stowarzyszenie przyznało, że istnieje pogląd, na który powołuje się KNF, iż suma jednostkowych informacji prostych może być na tyle duża, że dokonanie wielu pojedynczych czynności będzie uzasadniało uznanie, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej. Sytuacja taka jest jednak możliwa jedynie w wyjątkowych sytuacjach gdy suma jednostkowych informacji jest bardzo znaczna i obciążająca pracę Organu. KNF nie wykazała, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ograniczyła się jedynie do przywołania wyroków sądowych oraz stwierdzenia o konieczności poniesienia znacznych nakładów sił i środków osobowych, a także czynności intelektualnych i technicznych. Twierdzenia nie zostały poparte żadnymi wyliczeniami koniecznych czynności, ilości czasu, który należałoby poświęcić do realizacji wniosku czy innym materiałem dowodowym w sprawie. W związku z tym należy uznać, że zostały one przywołane jedynie w celu poparcia stanowiska procesowego. Nadto Stowarzyszenie stwierdziło, że KNF musi dysponować na tyle sprawnym system informatycznym aby analizować tysiące danych dotyczących kontrolowanych jednostek finansowych. System ten z pewnością w sposób sprawny umożliwi odszukanie wnioskowanych informacji. Końcowo Stowarzyszenie stwierdziło, że KNF rażąco naruszyła również art. 16 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., na mocy których podmiot zobowiązany powinien ocenić wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do 14 dni. Tymczasem trwało to prawie 4 miesiące. Mimo, iż samo opóźnienie w wydaniu decyzji nie stanowi jeszcze o wadliwości decyzji, to wskazuje ono, że organ naruszył zasadę praworządności (art. 7 kpa) oraz zasadę pogłębiania zaufania (art. 8 kpa). W bardzo obszernej odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, a dodatkowo rozwinęła argumentację, celem wykazania, że żądane przez Stowarzyszenie informacje stanowią informację przetworzoną. KFN wskazała też jakie dodatkowe złożone czynności należy wykonać w tym analizę kilkudziesięciu segregatorów, w celu sięgnięcia do materiałów źródłowych by wyodrębnić i opracować żądane informacje i dane, ale także po to, by ocenić czy nie zachodzi potrzeba ochrony informacji konfidencjonalnych. Zdaniem KNF przygotowanie tych informacji powinno być niewątpliwie uznane za zespół czynności wymagających znacznego intelektualnego, technicznego oraz organizacyjnego zaangażowania wielu pracowników nadzoru. W konsekwencji udostępnienie wnioskowanej informacji sprowadzałoby się do opracowania informacji jednostkowych zawartych w dokumentacji organu nadzoru i wykreowaniu nowego typu informacji publicznej z zachowaniem kryteriów narzuconych przez skarżącego. Organ wskazał też, że nieprawdą jest, iż duża grupa danych objętych żądaniem skarżącego znajduje się w bazach elektronicznych. Nie są to bazy zawierające informacje uporządkowane według kryteriów wskazanych przez skarżącego, ani też nie są one wyposażone w takie funkcje, które umożliwiałyby szybkie wyszukanie wnioskowanych danych bez zaangażowania po stronie organu nadzoru znaczących środków technicznych i osobowych. Komisja wskazała, że to na skarżącym spoczywał obowiązek wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu rzeczonych informacji, czego w analizowanej sprawie nie uczyniono. Nie zwalniało to jednak organu jako podmiotu zobowiązanego do rozważenia, czy skarżący taki interes posiada. Po analizie złożonego wniosku o udzielenie informacji publicznej organ nie dopatrzył się możliwość, aby informacje żądane przez Stowarzyszenie mogły służyć w szczególnie istotny sposób interesowi publicznemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 201 r., poz. 718 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Przepis art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy. Skonkretyzowanie prawa do informacji ma miejsce w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, że należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Żądane przez Stowarzyszenie informacje dotyczące szeroko rozumianych spraw publicznych w tym wykonywania przez KNF kompetencji władczych w zakresie nadzoru nad rynkiem finansowym stanowi informację publiczną. Zaznaczyć należy, że w świetle art. 61 Konstytucji oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zasadą jest udostępnianie informacji publicznej, zaś odmowa jej udostępnienia wyjątkiem. Komisja Nadzoru Finansowego bez wątpienia jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu u.d.i.p., bowiem w myśl art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze finansowym, jest ona organem właściwym w sprawach nadzoru nad rynkiem finansowym, a nadzór nad jej działalnością sprawuje Prezes Rady Ministrów. Nie jest też kwestionowane, że żądana informacja posiada walor informacji publicznej. Sporną pozostaje natomiast kwestia, czy wnioskowana informacja publiczna, stanowi informację prostą czy też przetworzoną, podlegającą udostępnieniu, na warunkach określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną wydaną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Informacje przetworzone, to zatem takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu widzenia interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz wykonaniem czynności prowadzących do uzyskania informacji nowej w formie i treści, jaką organ dotychczas nie dysponował. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nie istniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci, dopiero konieczność przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, intelektualnych może czynić z informacji prostej informację przetworzoną. W orzecznictwie i doktrynie wypracowane zostało rozumienie użytego w art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "informacja przetworzona", co stało się konieczne z uwagi na brak jego legalnej definicji. Przyjęto powszechnie podzielane przez skład orzekający stanowisko, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy, przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta poprzez sam proces anonimizacji, czyli czynność polegającą jedynie na przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji nie zmienia się w informację przetworzoną. Informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się też pogląd, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy należy zauważyć, iż KNF poinformowała Stowarzyszenie, że informacja publiczna, której się domaga stanowi informację przetworzoną i w związku z tym wezwała do wykazania, że uzyskanie żądanej przez stronę informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zważyć jednak należy, iż na podstawie uzasadnień obu decyzji KNF nie sposób zweryfikować, czy istotnie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną w rozumieniu wyżej wskazanym, a wypracowanym w orzecznictwie. Zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja powinny zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż żądana informacją jest informacją o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przeciwnym razie wnioskodawca pozbawiony byłby realnej ochrony. Tym samym KNF winna wskazać konkretne okoliczności, z których wywodzi swe stanowisko o przetworzonym charakterze informacji publicznej, a nie powielać w tym zakresie jedynie abstrakcyjnie tezy orzecznictwa, czy też piśmiennictwa, jak uczyniono w niniejszej sprawie bez odniesienia do realiów konkretnego wniosku. W orzecznictwie trafnie wskazuje się bowiem, iż nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie, poprzestając na mechanicznym odwołaniu się do tez judykatury czy doktryny, które w realiach tej sprawy mogą pozostawać w sprzeczności z celami i wartościami, jakie przyświecają tak całej ustawie, jak jej art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Czynności, jakie organ obowiązany jest podjąć, aby udostępnić informację mogą mieć różny stopień złożoności i dlatego nie można stworzyć takiego ich katalogu, który byłby zamknięty i adekwatny w każdej sytuacji faktycznej (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 19/15). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie wykazania, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej sprowadza się do twierdzeń, "że udostępnienie wnioskowanych informacji wiąże się z koniecznością poniesienia znacznego nakładu pracy i zaangażowania intelektualnego, polegającego na wyselekcjonowaniu dokumentów według wskazanych we wniosku kryteriów, podjęcia przez organ dodatkowych czynności intelektualnych i technicznych. Wynika z tego w sposób oczywisty, iż fakt udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej musi być poprzedzony dokonaniem złożonych i czasochłonnych czynności połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie znacznych środków osobowych i finansowych. W konsekwencji należy uznać, iż wnioskodawca w swej istocie żąda przekazania nowej jakościowo informacji, która w chwili orzekania nie istnieje. Aby zadośćuczynić wnioskowi, trzeba ją wytworzyć. Temu celowi służyłoby podjęcie szeregu czynności, które polegałyby na przetworzeniu posiadanych danych". Sąd stwierdza, że tak ogólnikowe uzasadnienie nie pozwala na zweryfikowanie prawidłowości stanowiska KNF. Przede wszystkim z akt sprawy nie wynika, czy informacje, których udostępnienia domagało się Stowarzyszenie znajdują się w jednym zbiorze dokumentów, czy są odnotowywane w rejestrach, jeżeli tak to w jakich i jaki jest ich zakres przedmiotowy, jaką ilość spraw one obejmują, czy są to informacje rozproszone, jeśli tak to w jakich dokumentach należy ich poszukiwać i jaka jest przybliżona liczba tych dokumentów, oraz jakie informacje te dokumenty obejmują, czy ich zakres jest tożsamy z zakresem informacji żądanych przez Stowarzyszenie. Organ powołując się na czasochłonność koniecznych do podjęcia czynności oraz zaangażowanie znacznych środków osobowych i finansowych nie wskazuje konkretnych czynności jakie należy podjąć, liczby osób koniecznych do ich przeprowadzenia, przypuszczalnego czasu ich realizacji oraz zaangażowania środków finansowych. Nie wiadomo też na czym miałyby polegać podjęte przez KNF czynności intelektualne i techniczne. Obie decyzje są w tym zakresie nieprecyzyjne, nie wyjaśniają dostatecznie stanu faktycznego. Stwierdzić należy, że dopiero konkretne okoliczności sprawy mogą doprowadzić do konstatacji, iż mamy do czynienia z informację przetworzoną. Nie może odnieść zamierzonego skutku próba sanowania zaskarżonej decyzji poprzez podanie rozbudowanej argumentacji w kwestii charakteru prawnego żądanej informacji w odpowiedzi na skargę, bowiem przedmiotem oceny Sądu jest zaskarżona decyzja i wskazana w niej argumentacja a nie odpowiedź na skargę. Brak wyczerpującego wyjaśnienia powyższych kwestii uniemożliwia kontrolę Sądu prawidłowości dokonanej przez organ oceny kwalifikacji informacji z punktu widzenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wymaga to bowiem właściwego wyjaśnienia sprawy zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji o odmowie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 971/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 734/12, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II SA/Go 653/16 ; dost ), czego w niniejszej sprawie zabrakło. Zważyć bowiem należy, iż do decyzji o odmowie udostępnienia informacji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z wyjątkami wskazanymi w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2. Oznacza to, że decyzja musi zawierać wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Natomiast uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., zatem wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W realiach niniejszej sprawy uzasadnienia kontrolowanych decyzji naruszają przepis art.107 § 3 k.p.a., a to poprzez brak prawidłowego rozważenia, czy wnioskowana przez Stowarzyszenie informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Tymczasem tego typu analiza jest wymagana przez art.107 § 3 k.p.a. pozostający w związku z art. 3 ust.1 pkt 1 i art. 16 u.d.i.p. Ponownie rozpoznając sprawę KNF uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną oraz dokona szczegółowych ustaleń, które pozwolą na rozstrzygnięcie, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją prostą, czy też przetworzoną. Wobec naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 P.p.s.a.