II SA/Wa 2098/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung Janusz Walawski Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji - oddala skargę - Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] orzekającej o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał następujący stan faktyczny. Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w W. decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 25, poz. 128 ze zm.), uznał J. J. za osobę bezrobotną od dnia [...] stycznia 1998 r. i przyznał mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] marca 1998 r. na okres 6 miesięcy i jednocześnie nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Następnie Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...], orzekł o utracie przez J. J. prawa do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w [...] wyrokiem z dnia 2 grudnia 1998 r. sygn. akt [...], uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, a w uzasadnieniu podkreślił, że skarżący we wniosku nie skonkretyzował przedmiotu żądania przez określenie charakteru zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia [...] lutego 1999 r. nr [...] Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w W., odmówił przyznania J. J. zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] marca 1998 r., tj. po upływie okresu, za który otrzymał odszkodowanie w związku ze skróceniem okresu wypowiedzenia przez pracodawcę. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. decyzją z dnia [...] marca 1999 r. nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, zaś po wniesieniu skargi Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w [...] wyrokiem z dnia 28 lipca 1999 r. sygn. akt [...], oddalił skargę. Następnie w skardze z dnia 17 kwietnia 2007 r. J. J., powołując się na art. 145 § 1 i art. 155 Kpa, wniósł o unieważnienie wskazanych decyzji, konstatując w uzasadnieniu, że wnosi o wznowienie postępowania w sprawie decyzji z dnia [...] lutego 1998 r. i decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r. W uzasadnieniu podał, że ujawniły się nowe okoliczności, bowiem decyzją ZUS ustalono jego okres zatrudnienia na 35 lat 8 miesięcy i 18 dni. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zasiłku przedemerytalnego. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Wojewoda [...], na mocy art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 150 § 1 oraz art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, odmówił uchylenia decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. z dnia [...] marca 1999 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. Na powyższą decyzję J. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 806/08 oddalił skargę. Z kolei w dniu [...] lipca 2010 r. do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej wpłynęło pismo J. J. o wznowienie sprawy przyznania zasiłku przedemerytalnego za okres od [...] marca 1998 r. do czasu przyznania emerytury, czyli [...] stycznia 2008 r. W związku z tym pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. strona wezwana została do sprecyzowania żądania poprzez określenie: 1. postępowania, którego wznowienia żąda (podanie daty, nr oraz organu, którego decyzji administracyjnej wznowienia żąda) oraz 2. terminu, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Odpowiadając na wezwanie J. J. wyjaśnił, że wnosi wniosek "o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] (...)". Jego zdaniem wyżej wymieniona decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej narusza prawo, ponieważ została wydana na podstawie błędnego dokumentu obliczenia przez PUP w W. okresów wymaganych do zasiłku przedemerytalnego, a także narusza art. 75 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa oraz art. 76 § 1 i 2 kpa. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2008 r. Następnie decyzją z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2008 r. Na wyżej wymienioną decyzję strona wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. organ wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności, okazały się fałszywe. Warunkiem zaistnienia przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa jest istnienie związku przyczynowego między dowodami, które okazały się fałszywe, a istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi. Zasadniczo też to sfałszowanie musi znaleźć potwierdzenie w orzeczeniu sądu lub innego organu (z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 145 § 2-3 Kpa). Dla wznowienia postępowania konieczne jest również, aby na podstawie tych fałszywych dowodów ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Analizując wniosek J. J. z dnia [...] lipca 2010 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz dołączony do niego "nowy dowód" w postaci decyzji Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...], którego brak, zdaniem Strony, miał decydujący wpływ na decyzje wydane przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz Wojewody [...], organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie bez wątpienia nie zachodzi przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa. J. J. w ogóle nie wskazał, jaki dowód został sfałszowany oraz w jaki sposób i w jakich okolicznościach doszło do fałszerstwa. Nie powołał się na żaden wyrok Sądu i nie wykazał, że w postępowaniu doszło do fałszerstwa, które jest "oczywiste". W ocenie organu, dowód wskazany przez J. J., tj. decyzja Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2010 r., może być rozpatrywany pod kątem przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Zgodnie z wyżej wymienionym przepisem wznawia się również postępowanie zakończone decyzją ostateczną, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane jednak organowi, który ją wydał. Z przedstawionej przez J. J. decyzji ZUS-u wynika, że okres zatrudnienia strony wynosi ponad 35 lat. Niemniej jednak organ podkreślił, że powołana okoliczność stanowiła już wcześniej podstawę do wznowienia postępowania. Z akt sprawy wynika bowiem, że w skardze z dnia 17 kwietnia 2007 r., J. J. wniósł o unieważnienie wskazanych niżej decyzji, konstatując w uzasadnieniu, że wnosi o wznowienie postępowania w sprawie decyzji z dnia [...] lutego 1998 r. i decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r. W uzasadnieniu natomiast podał, że ujawniły się nowe okoliczności, bowiem decyzją ZUS ustalono jego okres zatrudnienia na 35 lat 8 miesięcy i 18 dni. W wyniku wznowienia postępowania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. odmówił uchylenia decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. z dnia [...] marca 1999 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2008 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 806/08 oddalił skargę. Z uzasadnienia wyżej wymienionego wyroku wynika, że przedstawiony w decyzji ZUS-u okres zatrudnienia skarżącego wynoszący 35 lat 8 miesięcy i 18 dni, jest rzeczywiście nową okolicznością faktyczną przedstawioną w powyższym dokumencie, w tym znaczeniu, że ustala zatrudnienie skarżącego na okres powyżej 35 lat. Bezspornym jest również, że owa okoliczność istniała w dniu wydania ostatecznej decyzji, jednakże budzi już wątpliwości, czy była ona znana organowi w dniu wydania decyzji. W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że nawet gdyby przyjąć hipotetycznie, że była ona znana organowi, to nie jest to - zdaniem Sądu - okoliczność istotna dla sprawy. Za taką bowiem uznać należy jedynie tę okoliczność, która dotyczy tego samego przedmiotu sprawy oraz musi mieć znaczenie prawne, a w konsekwencji powinna mieć wpływ na zmianę treści decyzji w zasadniczej kwestii. W związku z powyższym organ powołując się na treść art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270. z późn. zm.), stwierdził, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie już raz stwierdził, że okres zatrudnienia ustalony przez ZUS był "nową okolicznością faktyczną przedstawioną w powyższym dokumencie, w tym znaczeniu, że ustala zatrudnienie skarżącego na okres powyżej 35 lat", co wiąże organ rozpatrujący niniejszą sprawę, to ta sama okoliczność nie może być ponownie uznana za okoliczność nieznaną organowi. Stąd też organ uznał, iż nie została spełniona przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. W skardze z dnia 22 listopada 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję, skarżący wniósł o unieważnienie zaskarżonej decyzji oraz wydanie nowej decyzji o wznowieniu postępowania w celu przyznania należnego, zgodnie z przepisami prawa, zasiłku przedemerytalnego, oraz o powołanie niezależnego biegłego, zgodnie załączonym wnioskiem. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa, art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa, art. 76 § 1 i 2 kpa, art. 78 § 1 kpa, art. 154 § 1 i 2 kpa, art. 271 § 1 k.k., art. 273 k.k., art. 6 Konwencji Praw Człowieka oraz ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zaskarżona decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej została wydana w wyniku przestępstwa, gdyż Wojewoda [...], wydając w 1998 r. decyzję o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego oraz Minister Pracy i Polityki Społecznej, wydając decyzję o odmowie wznowienia postanowienia o jego przyznanie, działali świadomie i celowo na szkodę skarżącego, pozbawiając go należnego świadczenia, co jest przestępstwem. Zgodnie bowiem z obowiązującą wówczas ustawą o zwolnieniach grupowych z dnia 1 września 1997 r. pracodawca zobowiązany był przekazać właściwemu PUP informacje dotyczące zwolnionych grupowo pracowników, m. in. również o tym, którzy pracownicy zostali zredukowani, w związku z nabyciem prawa do zasiłku przedemerytalnego i emerytury. Zatem taki dokument musi znajdować się w dokumentach PUP w W. Podkreślił, że podstawą zaskarżonej decyzji jest błędne uznanie dokumentu ZUS oraz zaświadczenia o wypłaceniu nagrody jubileuszowej za 35 letni okres pracy jako nowych dokumentów i okoliczności w sprawie. Zgodnie z art. 76 § 1 i 2 kpa ww. dokumenty, wystawione na podstawie tych samych dokumentów, co decyzja Wojewody [...] o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego w 1998 r. stanowią dowód potwierdzający, że w chwili odmowy prawa do zasiłku przedemerytalnego skarżący posiadał do niego prawo, a decyzja została wydana bez podstawy prawnej i zgodnie z art. 147 kpa należało wznowić postępowanie. W jego ocenie, Minister Pracy i Polityki Społecznej, mając w posiadaniu dokumenty wskazujące, że niesłusznie odmówiono mu zasiłku przedemerytalnego i pozbawiono środków utrzymania przez 10 lat, winien skorzystać z art. 154 § 1 i 2 kpa, aby naprawić błąd lub bezprawne działanie podległego Ministrowi Urzędu Pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Z chwilą złożenia wniosku o wznowienie postępowania rzeczą organu jest zbadanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania określonego w art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Jeżeli termin został zachowany, właściwy organ winien dokonać wznowienia postępowania (art. 149 § 1 kpa), względnie odmowy wznowienia (art. 149 § 3 kpa). Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia możliwe jest wtedy, gdy: - podanie o wznowienie postępowania złoży jednostka niebędąca stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego, - w podaniu o wznowieniu postępowania nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 kpa. Natomiast, jeżeli istnieją jakiekolwiek wątpliwości w zakresie istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez stronę i zachodzi potrzeba zbadania sprawy w tym zakresie, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania. Przedmiotem postępowania w sprawie o wznowienie postępowania jest, zgodnie z art. 149 § 2 kpa: - po pierwsze ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości określonych w art. 145 § 1 kpa lub art. 145a § 1 kpa, - po drugie, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Usunięcie wątpliwości poprzez ustalenie, czy w danej sprawie występują podstawy wznowienia określone w art. 145 § 1 kpa i art. 145a § 1 kpa może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi expressis verbis art. 149 § 2 kpa. Przeprowadzenie tej fazy postępowania następuje na podstawie postanowienia o wznowieniu postępowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący wniósł o wznowienie postępowania, ponieważ jak wskazał, decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] wydana została na podstawie błędnego (fałszywego) dokumentu, jakim było obliczenie przez Powiatowy Urząd Pracy w W. okresów wymaganych do otrzymania zasiłku przedemerytalnego. Organ orzekający w sprawie winien był zatem zbadać, czy w sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Przesłanka taka ma miejsce wówczas, gdy sfałszowanie dowodu jest stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu lub innego organu (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 645). W sprawie, jak słusznie podniósł organ, nie stwierdzono, ani wyrokiem sądu ani innego organu, że obliczenie przez PUP w W. okresów wymaganych do otrzymania przez skarżącego zasiłku przedemerytalnego było sfałszowane. Tak więc przesłanka wznowienia postępowania podana przez J. J. nie została spełniona. W trakcie postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] organ zbadał także, czy nie wystąpiła również przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a więc czy nie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który tę decyzję wydał. Nowym dowodem w sprawie, wedle skarżącego, miała być decyzja Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], z której wynika, że jego okres zatrudnienia wynosi ponad 35 lat. Okoliczność ta jednak nie ma nowego charakteru, bowiem była przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 806/08, w którym stwierdzono, że ta okoliczność nie jest istotna dla sprawy. W tym miejscu należy odwołać się do treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wedle którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd lecz również inne sądy i organy. Z treści tego przepisu wynika, iż organy władzy publicznej "muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są zatem faktem i treścią prawomocnego wyroku związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach" (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 357). Przechodząc więc na grunt rozpatrywanej sprawy, skoro kwestia określenia przez ZUS czasu pracy skarżącego na okres powyżej 35 lat, była już przedmiotem oceny sądu administracyjnego i ten sąd uznał, iż nie może być ona przesłanką wznowienia postępowania, to Minister Pracy i Polityki Społecznej słusznie odmówił wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.