II SA/Wa 2098/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. H. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do służby oddala skargę Orzeczeniem z października 2018 r. nr (...)Mazowiecka Rejonowa Komisja Lekarska w Warszawie (dalej: "RKL", "organ I instancji") stwierdziła u A. H. (dalej: "skarżąca") zaburzenia nerwicowe pod postacią somatyczną, miernie upośledzające zdolności adaptacyjne, wskazując jednocześnie, że skarżąca jest zdolna do służby z ograniczeniem (kategoria "B") i jest zdolna do służby na zajmowanym stanowisku - specjalisty Wydziału ... Policji W. (...). Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od ww. orzeczenia, Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w W. (dalej: "CKL", "organ II instancji") orzeczeniem z (...) lutego 2019 r. nr (...), wydanym na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 345 ze zm.; dalej: "u.k.l."), uchyliła w całości orzeczenie organu I instancji z powodu zmiany kwalifikacji prawnej rozpoznanego schorzenia w zaskarżonym orzeczeniu w związku ze zmianą rozporządzenia w sprawie wykazu chorób i ułomności w dniu rozstrzygnięcia przez CKL decyzji, jednocześnie decydując o wydaniu orzeczenia własnego. Organ II instancji rozpoznał u skarżącej zaburzenia nerwicowe lękowe z somatyzacją, miernie upośledzające zdolności adaptacyjne, które zakwalifikował według § 86 pkt 2 rubryka 5B rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej. Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 2035 ze zm.; dalej: "rozporządzenie z 2018 r."). Orzekając o kategorii zdolności do służby, CKL przyporządkowała skarżącą do kat. B, tj. zdolna do służby w Policji z ograniczeniem; zdolna do służby na zajmowanym stanowisku - specjalista Wydziału ... KRP W. (...). Organ II instancji nie dopatrzył się związku schorzenia albo ułomności (niezdolności do służby, inwalidztwa) ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. W orzeczeniu drugoinstancyjnym wskazano, że zostało ono wydane na podstawie dokumentacji orzeczniczej zgromadzonej przez RKL do orzeczenia z (...) października 2018 r. oraz zleconej konsultacji specjalistycznej. W uzasadnieniu orzeczenia CKL podała, iż po zapoznaniu się z całością zgromadzonej dokumentacji orzeczniczej, skierowała skarżącą na konsultację psychiatryczną i zobowiązała ją do dostarczenia kserokopii dokumentacji z leczenia ambulatoryjnego. Konsultacja psychiatryczna odbyła się (...) stycznia 2019 r. Skarżąca leczy się psychiatrycznie od (...) czerwca 2016 r. Objawami, które sprawiły, że poszukiwała pomocy były: drętwienie rąk, ust, nóg, ból głowy w sytuacjach w których się stresowała (np. gdy przygotowywała się do przesłuchania w trudnej sprawie). Z powodu tych objawów początkowo była hospitalizowana neurologicznie z rozpoznaniem: 1. Inne określone zespoły bólu głowy - (...); 2. Inne określone choroby krążka międzykręgowego - (...); 3. Tężyczka - (...) Po wdrożonym leczeniu farmakologicznym skarżąca stwierdziła, iż "objawy ustąpiły jak ręką odjął". Skarżąca była również leczona psychoterapeutycznie w warunkach szpitalnego oddziału dziennego od (...) sierpnia 2016 r. do (...) października 2016 r., skąd wypisano ją z rozpoznaniem: "zaburzenia występujące pod postacią somatyczną (...)". W badaniach psychologicznych wykonanych w trakcie leczenia rozpoznano u skarżącej "osobowość najbardziej zbliżoną do typu narcystycznego". Po pięciu miesiącach zwolnienia lekarskiego, skarżąca wróciła do służby, jednak z uwagi na nawał pracy, dolegliwości powróciły. Nadto skarżąca źle się czuła w dużych skupiskach ludności (np. środkach komunikacji miejskiej, sklepach). Wówczas zmieniono jej leki i skierowano na psychoterapię grupową w warunkach ambulatoryjnych, w której uczestniczyła przez dziewięć miesięcy. Zaistniałe w tym okresie stresujące przeżycia w służbie, po których nastąpiło pogorszenie samopoczucia włącznie z koniecznością dwóch wizyt w Poradni Zdrowia Psychicznego, skutkowały przebywaniem skarżącej na zwolnieniu lekarskim do chwili odejścia na emeryturę. W badaniu wykonanym w ramach procedury orzeczniczej skarżąca zgłaszała sporadyczne dolegliwości w sytuacjach stresujących. Nadal unika kontaktów z ludźmi, zwłaszcza z pracy. Na różne życiowe sytuacje nie reaguje depresyjnie czy smutkiem, lecz wzmożonym napięciem, złością, agresją słowną, której nie potrafi powstrzymać i której się wstydzi, zwłaszcza gdy dotyka to członków jej rodziny. Zgłaszała także powracające, męczące sny o treści związanej ze służbą, z których wybudza się z lękiem i wręcz z przerażeniem, że wraca do pracy. CKL podtrzymała rozpoznanie stwierdzone u skarżącej przez organ I instancji, tj. zaburzenia nerwicowe lękowe z somatyzacją, które w sposób mierny upośledzają zdolności adaptacyjne i w swoim obrazie klinicznym nie sięgają inwalidztwa. Organ II instancji dostrzegł, iż nastąpiła zmiana przepisów, na podstawie których Komisja określa kategorię schorzeń. Obecnie ww. schorzenie to należy kwalifikować według § 86 pkt 2 rubryka 5B rozporządzenia z 2018 r. Z tego względu CKL uchyliła zaskarżone orzeczenie organu I instancji i w jego miejsce wydała własne. Powyższe orzeczenie CKL - w zakresie określenia zdolności do służby w Policji - skarżąca uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie przepisów o postępowaniu, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 39 ust. 5 pkt 1 zdanie ostatnie w związku z art. 4 u.k.l. oraz w związku z art. 107 § 3 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wydanego orzeczenia wskazania na wszelkie dowody z dokumentów, na podstawie których komisja lekarska oparła się przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie oraz wskazania na dowody z dokumentów, którym odmówiła mocy dowodowej i powodów, dla których tak się stało, ograniczając się jedynie do krótkiego wywodu ujętego w części F orzeczenia, które to nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 39 ust. 5 pkt 1 zdanie ostatnie u.k.l., gdzie mowa o uzasadnieniu szczegółowym orzeczenia, z jednoczesnym brakiem wskazania na konkretne przepisy prawa materialnego na które powołał się organ, a które to uchybienie w sposób oczywisty prowadzi do niemożliwości dokonania kontroli prawidłowości wydanego orzeczenia jak również prowadzi do niemożliwości oceny tejże prawidłowości przez organ II instancji – vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1599/05, i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - (...)w K. z (...) lipca 1985 r., sygn. akt SA/Kr 579/85; 2) art. 39 ust. 5 pkt 1 zdanie ostatnie w związku z art. 4 u.k.l. oraz w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania, jakie to argumenty legły u podstaw uznania badanej za zdolną do służby oraz służby na zajmowanym stanowisku służbowym specjalisty wydziału dochodzeniowo-śledczego, mając na uwadze wywiad chorobowy obejmujący okres ponad 12 miesięcy i nieskuteczne leczenie (vide wytyczne do § 78 pkt 3 załącznika do rozporządzenia z 2018 r.). W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej części orzeczenia CKL oraz orzeczenia RKL w części dotyczącej zdolności do służby w Policji - jako wydanych z naruszeniem przepisów o postępowaniu; zawarcie w uzasadnieniu wydanego wyroku wytycznych dla organu co do dalszego postępowania w sprawie, wskazanie uchybień, których dopuściły się organy orzekające obu instancji oraz okoliczności mających wpływ na ich powstanie, a także wyrażenie oceny prawnej poruszanych zagadnień mających swoje źródło w ustawie oraz przepisach k.p.a.; jak również zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że jej intencją nie jest podważanie kwestii merytorycznych (medycznych) zawartych w orzeczeniach komisji lekarskich obu instancji, lecz wskazanie na szereg naruszeń norm proceduralnych regulujących orzekanie przez komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, a czasami wręcz rażące naruszenie przepisów, w tym przepisów k.p.a., które niewątpliwie na tle dyspozycji art. 4 u.k.l. w zakresie w niej nieuregulowanym mają zastosowanie. Zaakcentowała, iż orzeczenie komisji lekarskiej ma charakter szczególnej "decyzji", bowiem zasadza się ono na wiedzy wysoce specjalistycznej. Tym bardziej wymaga ono szczegółowego i przystępnego uzasadnienia, którego zaskarżone orzeczenia nie zawierają. W odpowiedzi na skargę CKL wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 u.k.l. zdolność fizyczną i psychiczną funkcjonariusza do pełnienia służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Ochrony Państwa, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i Służbie Więziennej ustala się przez zaliczenie go do jednej z następujących kategorii zdolności do służby: 1) kategoria A - "zdolny do służby", która oznacza, że jego stan zdrowia nie budzi żadnych zastrzeżeń albo że stwierdzone choroby lub ułomności nie stanowią przeszkody do pełnienia służby; 2) kategoria B - "zdolny do służby z ograniczeniem", która oznacza, że stwierdzono choroby lub ułomności, które zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną, mogąc mieć wpływ na jego zdolność do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku; 3) kategoria C - "niezdolny do służby", która oznacza, że stwierdzono choroby lub ułomności, które uniemożliwiają pełnienie służby. W myśl art. 6 ust. 2 u.k.l. orzeczenie o zdolności fizycznej i psychicznej do służby, oprócz jednej z kategorii zdolności do służby wymienionych w ust. 1, zawiera jedno z następujących określeń: 1) "zdolny do służby", jeżeli nie stwierdzono żadnych chorób lub ułomności stanowiących przeciwwskazanie do pełnienia służby; 2) "trwale niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku", jeżeli stwierdzono choroby lub ułomności, które zmniejszają zdolność fizyczną lub psychiczną do służby i nie pozwalają na pełnienie służby na zajmowanym stanowisku, jednak te choroby lub ułomności nie stanowią przeszkody do dalszego pełnienia służby na innym stanowisku; w takim przypadku komisja lekarska określa, jakie warunki służby są przeciwwskazane dla badanego; 3) "czasowo niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku", jeżeli stwierdzono choroby lub ułomności, które czasowo zmniejszają zdolność fizyczną lub psychiczną do służby, ale mogą rokować poprawę stanu zdrowia i odzyskanie pełnej sprawności i zdolności do służby na zajmowanym stanowisku; 4) "zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku", jeżeli stwierdzono pewne choroby lub ułomności, które zmniejszają wprawdzie zdolność fizyczną lub psychiczną, ale nie stanowią przeszkody do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku; 5) "trwale niezdolny do służby", jeżeli stwierdzono choroby lub ułomności, które nie pozwalają na pełnienie służby. Natomiast stosownie do przepisów art. 32 ust. 1 – 3 u.k.l. rejonowa komisja lekarska przeprowadza badanie lekarskie kandydata do służby, funkcjonariusza Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Centralnego Biura Antykorupcyjnego i Służby Więziennej, funkcjonariusza zwolnionego z tych służb, emeryta, rencisty, pracownika, kandydata do pracy lub osoby skierowanej do komisji lekarskiej, zwanych dalej "osobą badaną", i sporządza protokół badania komisji lekarskiej, który zawiera wyszczególnienie wszystkich chorób i ułomności, także tych, które nie obniżają zdolności do służby (ust. 1). Komisja lekarska może skierować osobę badaną na badanie specjalistyczne, psychologiczne oraz zlecić wykonanie badań dodatkowych w wyznaczonym terminie (ust. 2). W przypadku gdy przeprowadzone badania i zgromadzona dokumentacja nie pozwalają na wydanie orzeczenia, a z aktualnej wiedzy medycznej wynika, że do wydania orzeczenia niezbędna jest obserwacja w podmiocie leczniczym, komisja lekarska może skierować osobę badaną na taką obserwację. Obserwacja w podmiocie leczniczym może nastąpić po wyrażeniu zgody przez osobę badaną (ust. 3). Wedle art. 33 ust. 1 u.k.l., rejonowa komisja lekarska dokonuje oceny stanu zdrowia osoby badanej na podstawie badania lekarskiego, wyników zleconych badań dodatkowych, specjalistycznych i psychologicznych, wywiadu chorobowego, dokumentacji medycznej będącej wynikiem obserwacji w podmiocie leczniczym, leczenia ambulatoryjnego i sanatoryjnego oraz innych dokumentów medycznych istotnych dla dokonania tej oceny oraz protokołów powypadkowych mogących mieć znaczenie dla treści orzeczenia. Jak wskazuje art. 33 ust. 3 pkt 1 u.k.l., rejonowe komisje lekarskie orzekają, posługując się również - w przypadku ustalania zdolności fizycznej lub psychicznej do służby - wykazem chorób i ułomności, na podstawie którego jest wydawane orzeczenie o stanie zdrowia osoby badanej. Zaliczając funkcjonariusza Policji do jednej z kategorii zdolności do służby, rejonowa komisja lekarska bierze pod uwagę charakter i warunki służby na zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku oraz kryteria zdrowotne (vide art. 34 u.k.l.). Przepis art. 39 ust. 1 u.k.l. wskazuje, że orzeczenie komisji lekarskiej zawiera rozpoznanie lekarskie w języku polskim według terminologii klinicznej, z uwzględnieniem lokalizacji i stopnia nasilenia oraz z powołaniem na odpowiednie pozycje, paragrafy i punkty lub inne jednostki klasyfikacyjne z wykazów, o których mowa w art. 33 ust. 3. Natomiast art. 39 ust. 5 u.k.l. wymienia rodzaje orzeczeń, które uzasadnia się szczegółowo – wśród nich brak jest orzeczeń ustalających zdolność (w tym zdolność z ograniczeniem) do służby na zajmowanym stanowisku. Zgodnie z art. 47 u.k.l., CKL po rozpatrzeniu odwołania: 1) utrzymuje w mocy zaskarżone orzeczenie albo 2) uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i wydaje nowe, albo 3) uchyla zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez rejonową komisję lekarską. Zaznaczyć należy, że kontrola orzeczenia komisji lekarskiej przez sąd administracyjny ma charakter ograniczony i sprowadza się w istocie do jego badania pod względem formalnym. Oznacza to, iż sąd administracyjny ocenia jedynie, czy orzeczenie wydała właściwa komisja lekarska, czy jej skład był zgodny z obowiązującymi w tym względzie przepisami, a ponadto, czy stwierdzone schorzenia dawały podstawę do zawartego w orzeczeniu określenia kategorii zdolności do służby. Innymi słowy, chodzi tu o stwierdzenie zgodności zaskarżonego orzeczenia z wymogami zawartymi w ustawie o komisjach lekarskich i wykonawczym rozporządzeniu z 2018 r., które reguluje tryb postępowania przed komisjami lekarskimi. Regulacja ta ma charakter szczególny i w związku z tym nie mają do niego zastosowania w pełni rygory k.p.a. Zatem Sąd nie jest uprawniony do oceny fachowości przeprowadzonych u skarżącej badań, a tym samym weryfikacji orzeczeń komisji lekarskich z tego punktu widzenia. Sąd natomiast kontroluje, czy rozstrzygnięcie w sprawie zostało podjęte na podstawie kompletnego materiału dowodowego obejmującego niezbędne badania lekarskie oraz, czy dokonana kwalifikacja zdolności do służby jest z tym materiałem spójna. Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji. W ocenie Sądu, zaskarżone orzeczenie CKL odpowiada prawu. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w składzie trzyosobowym na podstawie dokumentacji orzeczniczo-lekarskiej zgromadzonej przez RKL oraz po dodatkowej konsultacji psychiatrycznej, która potwierdziła rozpoznanie dokonane przez organ I instancji. Organ II instancji, orzekając w dniu (...) lutego 2019 r., prawidłowo uwzględnił zmianę rozporządzenia wykonawczego, a mianowicie (...) listopada 2018 r. (czyli już po wydaniu orzeczenia przez RKL) weszło w życie rozporządzenie z 2018 r. Dlatego zasadnie uchylił w całości orzeczenie RKL i wydał orzeczenie własne. Według załącznika do rozporządzenia z 2018 r. – wykazu chorób i ułomności (...), rozpoznane u skarżącej schorzenie, tj. zaburzenia nerwicowe lękowe z somatyzacją, miernie upośledzające zdolności adaptacyjne należało zakwalifikować do § 86 pkt 2 ("zaburzenia nerwicowe upośledzające lub znacznie upośledzające zdolności adaptacyjne rokujące poprawę") w dziale XV ("Stan psychiczny"), która dla grupy II (obejmującej m.in. funkcjonariuszy Policji,) w kolumnie (rubryce) piątej wykazu, przewiduje kat. B. W wyjaśnieniach do § 86 podano m.in., że w przypadku stwierdzenia średniego nasilenia dolegliwości lub powtarzających się objawów, takich jak: częstoskurcz napadowy, zapaść napadowa, omdlenia, bóle typu dusznicowego, kurcz wpustu, uporczywe wymioty, przewlekła dyskineza dróg żółciowych, osoby należy w zasadzie kwalifikować jako zdolne do służby z ograniczeniem. Osoby te należy kwalifikować indywidualnie, zależnie od stopnia upośledzenia sprawności ustroju, biorąc pod uwagę między innymi opinię służbową. Zupełnie niezrozumiałe jest powołanie się skarżącej na wytyczne do § 78 pkt 3 załącznika do rozporządzenia z 2018 r. ("Kandydatów do służby przy substytucji hormonalnej w dawce ≤ 50 mcg/dobę należy kwalifikować jako zdolnych, przy substytucji w dawkach wyższych – jako niezdolnych") w odniesieniu do eutyreozy wymagającej stałej substytucji, skoro u skarżącej nie stwierdzono zaburzeń na tle funkcjonowania tarczycy. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że CKL prawidłowo przeprowadziła postępowanie orzecznicze, uwzględniła wszystkie istotne okoliczności w sprawie, a zebrana dokumentacja medyczna i konsultacje były wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, które to zostało w logiczny i przekonywujący sposób uzasadnione. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.