II SA/Wa 2099/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędzia WSA Andrzej Góraj Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Wnioskiem z [...] kwietnia 2008 r. J.M., rencista policyjny (dalej jako skarżący), zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w L. o udzielenie pomocy finansowej w związku z zakupem mieszkania własnościowego na rynku wtórnym. Postanowieniem z [...] września 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji za właściwego do rozpoznania powyższego wniosku uznał Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Decyzją z [...] października 2008 r. Dyrektor ZER odmówił przyznania skarżącemu prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, uznając, że z przepisów ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko funkcjonariusz pozostający w służbie. Prawo do pomocy finansowej jest bowiem ściśle związane z pełnieniem służby i wygasa z chwilą zwolnienia z tej służby. Skarżący został zwolniony ze służby w Policji [...] maja 1988 r. i z tym dniem wygasło jego uprawnienie do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zgodnie z uzyskanym pouczeniem skarżący odwołał się od powyższej decyzji do Sądu Okręgowego w W. Wydział Ubezpieczeń Społecznych. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Dyrektorowi ZER lub o zmianę decyzji poprzez przyznanie mu prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Alternatywnie wniósł o przyznanie równoważnika pieniężnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W uzasadnieniu odwołania skarżący zwrócił uwagę na treść art. 30 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67), zgodnie z którym emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Zdaniem skarżącego organ dokonał błędnej interpretacji tego przepisu, gdyż zgodnie z tym przepisem powinien być traktowany jak czynny funkcjonariusz Policji. Ma zatem prawo ubiegać się nie tylko o pomoc finansową, ale także o przyznanie prawa do lokalu mieszkalnego lub o równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie skarżącego do emerytów i rencistów należy stosować przepisy art. 88 – 98 ustawy o Policji. Wyrokiem z [...] grudnia 2009 r. Sąd Okręgowy w W. [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że przyznał J.M. prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, pozostawiając organowi rentowemu wyliczenie należnej kwoty. Natomiast wniosek o przyznanie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego Sąd przekazał do rozpoznania Komendantowi [...] Policji. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że przedmiotowe prawo do pomocy finansowej jest ściśle związane z pełnieniem służby i wygasa z chwilą zwolnienia z tej służby, uznając, że stanowisko to pozostaje w sprzeczności z jednoznacznym brzmieniem przepisu art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). W ocenie Sądu analiza przepisów art. 30 ww. ustawy w zw. z art. 88 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że skarżącemu, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje prawo do pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego. Jednocześnie Sąd zauważył, że właściwość organu rentowego do rozpoznania sprawy ma charakter narzucony administracyjnie, a organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego był Komendant Powiatowy Policji w L. Od powyższego wyroku organ złożył apelację, po rozpatrzeniu której Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w W., wyrokiem z [...] czerwca 2010 r. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał według właściwości do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Sąd Apelacyjny w pełni podzielił stanowisko Sądu Okręgowego w przedmiocie organu właściwego do rozpoznania wniosku J.M. o udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu decyzję w przedmiotowej sprawie wydał organ niewłaściwy poprzez administracyjne narzucenie tej właściwości organowi emerytalnemu. Dokonując analizy przepisów ustawy o Policji, Sąd uznał, że organ emerytalny nie był organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego. Zauważył jednocześnie, że sąd ubezpieczeń społecznych nie może wydać rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, bowiem nie jest władny rozstrzygać w przedmiocie nieważności decyzji administracyjnej. W konkluzji Sąd stwierdził, że skoro w sprawie, która nie jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych decyzję administracyjną wydał organ rentowy to do rozpatrzenia odwołania od tej decyzji nie jest właściwy sąd powszechny, lecz właściwa jest droga administracyjno-prawna. Skutkowało to koniecznością uchylenia wyroku Sądu Okręgowego i przekazaniem sprawy z odwołania J.M. według właściwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Po przekazaniu sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odwołanie skarżącego od decyzji Dyrektora ZER MSWiA z [...] października 2008 r. zostało potraktowane jako skarga, a organ wezwany do przedłożenia odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ zwrócił uwagę, że przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje jego nieważność bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie organu nie był on właściwy do wydania decyzji w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego dla emeryta lub rencisty policyjnego, a do jej wydania doszło na skutek narzucenia właściwości przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W tej sytuacji należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Organ uzasadnił przy tym szeroko swoje stanowisko odnoszące się do właściwości organu do rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez emeryta lub rencistę policyjnego, nawiązując jednocześnie do stanowiska wyrażonego przez Sąd Okręgowy w W. i Sąd Apelacyjny w W. Wojewódzki Sąd Administracyjne w Warszawie stwierdził co następuje. Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydane przez organu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rolą sądu administracyjnego nie jest natomiast samodzielne rozstrzygnięcie sprawy. Kontrola zgodności z prawem decyzji jest przeprowadzana przez sąd w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co wyczerpuje przesłankę określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Zgodnie z art. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują na zasadach określonych w ustawie m.in. prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 1 ww. ustawy funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. W myśl natomiast art. 30 tejże ustawy emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Odesłanie przewidziane w powyższym przepisie oznacza, że zarówno warunki na jakich przyznawane są te uprawnienia, jak i procedury według których należy się o nie ubiegać zostały uregulowane w przepisach ustawy resortowej dotyczącej funkcjonariuszy Policji tj. ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Świadczeniami przysługującymi funkcjonariuszom Policji, o których mowa w przepisie art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) są równoważnik pieniężny i pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, o które wystąpił w sprawie skarżący. Prawo do równoważnika pieniężnego zostało uregulowane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, zaś szczegółowe zasady przyznawania równoważnika uregulowano w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U.02.100.918). W pierwotnej wersji tego rozporządzenia w § 8 określono, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), zaś w § 9 ust. 2 wyszczególniono organy właściwe do jego przyznania wskazując, że decyzje w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydają w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych - organy, o których mowa w ust. 1, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania emeryta i rencisty. Oba te przepisy zostały jednak uchylone z dniem 1 stycznia 2006 r. Z kolei będące przedmiotem niniejszego postępowania prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uregulowane zostało w przepisie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość oraz przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U.01.131.1468). W wersji pierwotnej tego rozporządzenia nie wskazano organów właściwych do rozpoznania wniosku dla żadnej kategorii podmiotów (funkcjonariuszy, emerytów, rencistów), a zatem postępowanie było prowadzone na zasadach ogólnych. W wersji rozporządzenia obowiązującej od 2 grudnia 2008 r. wyraźnie uregulowano w przepisie § 3a ust. 1 tryb postępowania i organy właściwe do rozpoznania wniosku o pomoc finansową, zaś w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych w ust. 2 pkt 1 tegoż przepisu. Stanowi on, że decyzje w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwrotu pomocy finansowej wydaje w stosunku do emeryta i rencisty policyjnego - organ, o którym mowa w ust. 1, właściwy ze względu na ostatnie miejsce pełnienia przez niego służby. Zarówno do wersji pierwotnej rozporządzenia, jak i obowiązującej od 2 grudnia 2008 r. dołączono wzory wniosku o pomoc finansową, w którym to wzorze przewidziano zapis, iż dany wnioskodawca cyt. "jest emerytem, rencistą uprawnionym do zaopatrzenia emerytalnego na warunkach określonych dla funkcjonariuszy". Zwrócić przy tym należy uwagę, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym uchylenie przepisów określających właściwość organów do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodzin nie oznacza, że nie ma przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, który uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Skoro bowiem przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznaje się, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania takiego wniosku, jak w przypadku gdyby został złożony przez funkcjonariusza Policji (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 października 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 53/03, wyrok WSA w Gdańsku z 14 maja 2009 r. sygn. akt III SAB/Gd 4/09). Skoro zatem w przypadku uchylenia stosownych przepisów rozporządzenia wykonawczego dotyczącego równoważnika pieniężnego przyjmuje się, że decyzję winien wydać komendant, a nie organ emerytalny, to tym bardziej w dacie obowiązywania przepisów regulujących kwestę właściwego organu do wydania decyzji w przedmiocie pomocy finansowej dla emerytów policyjnych tj. przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów nie można uznać, że organ emerytalny jest organem właściwym do wydania decyzji w tym przedmiocie. Reasumując, w ocenie Sądu brak jest podstaw prawnych pozwalających na uznanie, że Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji jest organem właściwym do wydania merytorycznych rozstrzygnięć w przedmiocie przyznania pomocy finansowej emerytom i rencistom policyjnym na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Organem właściwym do zapewnienia tej pomocy emerytom i rencistom policyjnym są właściwe organy Policji. Organy te są właściwe także w zakresie rozpoznania alternatywnego wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika pieniężnego, który to wniosek został sformułowany w skardze (odwołaniu) z [...] października 2008 r. Sąd administracyjny nie jest bowiem, na co zwrócono uwagę na wstępie rozważań, uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie wniosków stron. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest nieważna, albowiem została wydana przez organ niewłaściwy, czyli innymi słowy została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji jeżeli ustali, że jest ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Mając powyższą regulację na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W kwestii wykonalności Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.