II SA/Wa 2099/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędziowie WSA Janusz Walawski Adam Lipiński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Sygn. akt II SA/Wa 2099/ 14 UZASADNIENIE Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] października 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 139 Kpa oraz art. 13 ust. 6 i 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 48d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania H. C. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmawiającej wypłaty H. C. świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia 1 stycznia 2014 r., uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że H. C. nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego od dnia wyznaczenia na stanowisko służbowe poza granicami państwa. W uzasadnieniu decyzji Prezes WAM wskazał co następuje: H. C. decyzją nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2013 r. został wyznaczony od [...] sierpnia r. 2013 r. do dnia [...] lipca 2016 r. na stanowisko służbowe w [...] w miejscowości [...] ([...]). W dniu [...] listopada 2013 r. żołnierz wystąpił z wnioskiem do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego wniosku Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] zawiadomił wnioskodawcę, że został on umieszczony na wykazie żołnierzy zawodowych do wypłaty świadczenia mieszkaniowego od miesiąca 1/2014, przyjmując za datę rozpoczęcia wypłaty dzień [...] sierpnia 2013 r. (zawiadomienie przesłano stronie przy piśmie nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.). Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. orzekł o odmowie wypłaty H. C. świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż podjął wypłatę świadczenia mieszkaniowego - realizowanego na wniosek żołnierza - od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 24 ust 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych H. C. jest uprawniony do świadczeń, o których mowa w ww. przepisie, bowiem został wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami kraju i świadczenie mieszkaniowe było realizowane. Organ wskazał również, że - jak wynika z treści art. 48d ust 2 i 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) - świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane przez dyrektora oddziału regionalnego właściwego miejscowo dla garnizonu, w którym żołnierz pełni służbę wojskową przez czas wykonywania obowiązków w danym garnizonie. Przepisy te stanowią podstawę prawną wypłaty świadczenia mieszkaniowego, określając podmiot obowiązany do takiej realizacji. Brak przepisu kompetencyjnego nakładającego na konkretnego dyrektora oddziału regionalnego powyższy obowiązek w stosunku do żołnierzy przebywających poza granicami państwa, z wyłączeniem kontyngentów, czyni niemożliwym wypłatę świadczenia mieszkaniowego ze środków publicznych. W wyniku odwołania H. C. od decyzji organu pierwszej instancji z dnia . kwietnia 2014 r. sprawę rozpatrzył Prezes WAM, który decyzją z dnia [...] października 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję z całości i orzekł, że H. C. nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego od dnia wyznaczenia na stanowisko służbowe poza granicami państwa. Organ drugiej instancji przeanalizował treść art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i stwierdził, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zawiera regulacje dotyczące zakwaterowania żołnierzy zawodowych, służących na terenie kraju. Temu celowi przyporządkowane zostały przepisy o właściwości rzeczowej i miejscowej Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w kompetencji których leży realizacja prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych, to jest art. 48d ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 listopada 2009 r. w sprawie utworzenia, przekształcenia i zniesienia garnizonów oraz określania zadań, siedzib i terytorialnego zasięgu właściwości ich dowódców (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz.1118) oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie wypłaty świadczenia mieszkaniowego (Dz. U. z 2010 r. Nr 116, poz. 776) i rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 października 2012 r. zmieniające to rozporządzenie (Dz. U. z 2012 r., poz.1211). Z powyższego wynika, że Wojskowa Agencja Mieszkaniowa może wypłacić świadczenie mieszkaniowe tylko żołnierzowi zawodowemu, który w danym garnizonie na terenie Rzeczypospolitej Polskiej zajmuje określone stanowisko służbowe. Natomiast zabezpieczenie potrzeb żołnierzy zawodowych, pełniących służbę poza granicami kraju, zostało wyłączone z zakresu działania Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Sprawy zostały wskazane do realizacji innym organom określonym w ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) oraz aktach wykonawczych tj. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. z 2010 r. Nr 184, poz. 1237 ze zm.). Są to odpowiednio szef, dyrektor, dowódca, komendant jednostki organizacyjnej finansującej pełnienie służby poza granicami państwa. Dlatego też błędem organu I instancji jest powołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 24 ust. 5 ww. ustawy o służbie wojskowej. Art. 24 ust. 5 ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi lex specialis wobec zapisu art. 69 tejże ustawy, według którego "żołnierz zawodowy ma prawo do zakwaterowania oraz innych świadczeń z tym związanych na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP". Zbieg uprawnień do zakwaterowania z ustawy o służbie wojskowej i z ustawy o zakwaterowaniu winien być w każdym przypadku oceniany indywidualnie, albowiem nawet formuła o zachowaniu wszelkich uprawnień z rozporządzenia wykonawczego do art. 24 ustawy o służbie wojskowej nie daje podstaw do korzystania przez żołnierza z dwóch uprawnień do zakwaterowania. Podkreślić należy, że środki na wypłatę świadczeń dla żołnierzy zawodowych pochodzą z budżetu państwa. Zatem również z tych względów nieuzasadnione jest korzystanie przez tego samego żołnierza z dwóch form zakwaterowania, tj. nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym w państwie pełnienia służby i jednocześnie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Prowadziłoby to do podwójnego finansowania przez budżet państwa zakwaterowania żołnierza. Jak ustalił Prezes WAM, z akt sprawy wynika, że skarżący w okresie od [...] sierpnia 2013 r. do [...] lipca 2016 r. został wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami państwa i w tym okresie nie pełni służby w garnizonie położonym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto ustalono, że H. C. w czasie pełnienia tej służby otrzymuje świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów wynajęcia i utrzymania lokalu mieszkalnego, przysługujące żołnierzom wyznaczonym do pełnienia służby poza granicami kraju, co więcej okoliczności tej nie kwestionuje również sam zainteresowany. Zatem strona ma zapewnione warunki mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby. Natomiast przepisy ustawy o zakwaterowaniu (...) nie regulują kwestii związanych z zakwaterowaniem żołnierzy zawodowych poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym - z punktu widzenia zupełności systemu prawnego - nie do zaakceptowania jest przychylenie się do wniosku skarżącego, który korzystając z finansowanego przez budżet państwa zakwaterowania poza granicami kraju, dodatkowo żąda, by Agencja wypłacała mu - jako realizację prawa do zakwaterowania - świadczenia mieszkaniowego pokrywanego z dotacji budżetowej. Wskazać należy, że zbiór norm prawnych dotyczących żołnierzy zawodowych reguluje sposób realizacji uprawnień mieszkaniowych zarówno żołnierzy pełniących służbę w kraju, jak i poza jego granicami, zatem zawiera unormowania stanowiące podstawę kwalifikacji prawnej dla każdego stanu faktycznego, który w rzeczywistości zaistnieje, a tym samym jest wolny od luk w prawie. Bez wątpienia natomiast zapewnienie skarżącemu nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym w państwie pełnienia służby, jak również wypłata świadczenia mieszkaniowego, o którą ubiega się strona, służą temu samemu celowi tj. zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza w miejscu pełnienia przez niego służby. Przychylenie się do wniosku strony w konsekwencji prowadziłoby do korzystania przez tego samego żołnierza równolegle z dwóch form realizacji prawa do zakwaterowania. Niemniej jednak podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie organ I instancji błędnie ustalił termin, od kiedy stronie nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Skoro w okolicznościach rozpatrywanej sprawy H. C. decyzją nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2013 r. został zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska na terenie Rzeczypospolitej Polskiej i wyznaczony z dniem [...] sierpnia 2013 r. na stanowisko służbowe - specjalista [...],[...] tj. poza granicami kraju, to tym samym słusznym jest stwierdzenie, że wnioskującemu nie przysługiwało prawo otrzymywania świadczenia mieszkaniowego. Stąd w tym zakresie należało decyzję uchylić i orzec co do istoty. W tej sytuacji organ I instancji od [...] sierpnia 2013 r. w sposób nieuprawniony wypłacał stronie świadczenie mieszkaniowe do dnia [...] grudnia 2013 r. Takim działaniem organ I instancji rażąco naruszył przepis art. 21 ust. 1 i 2 oraz 48d ustawy o zakwaterowaniu, bowiem w ww. okresie strona korzystała niezasadnie równolegle z dwóch form zakwaterowania, tj. nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym w państwie pełnienia służby i równolegle świadczenia mieszkaniowego. Zaskarżona decyzja organu I instancji w powyższym zakresie rażąco narusza prawo - przepisy ustawy o zakwaterowaniu, regulujące wypłatę świadczenia mieszkaniowego, które mają zastosowanie wyłącznie do żołnierzy wykonujących obowiązki w garnizonie położonym na terenie kraju - jak również rażąco narusza interes społeczny, którym w niniejszym postępowaniu winno być jednakowe traktowanie żołnierzy, uprawnionych do realizacji przysługującego prawa do zakwaterowania tylko w jednej formie. Tym samym powyższa okoliczność wyłącza zakaz reformationis in peius określony w art. 139 Kpa. Dopuszczalność pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się jest zatem uzasadniona ze względu na ochronę (obiektywnego) porządku prawnego (zasada praworządności) i interesu społecznego, co uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. H. C. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazał, iż decyzja Prezesa WAM stanowi: a) naruszenie art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez jego błędną wykładnię w postaci uznania, że wyłącza on zastosowanie art. 69 tej ustawy w stosunku do żołnierzy odbywających służbę za granicą, b) naruszenie § 29 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, poprzez ich błędną wykładnię w postaci uznania, że nie dają one prawa żołnierzom odbywającym służbę za granicą do otrzymywania świadczenia mieszkaniowego, c) naruszenie art. 21 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie, mimo że z tego przepisu wynika wprost, że każdemu żołnierzowi należy się prawo do zakwaterowania w jednej z przewidzianych tam form, a ust. 6 tego przepisu, obejmujący katalog okoliczności wyłączających to prawo, nie wymienia służby poza granicami państwa, d) naruszenie art. 32 Konstytucji, poprzez założenie nierównego traktowania żołnierzy korzystających z różnych form prawa do zakwaterowania. Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasadzenie kosztów postępowania. Nadto w uzasadnieniu skargi odniósł się między innymi do zagadnienia reformationis in pius, podnosząc, iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2013 r., II GSK 455/2012 od tego zakazu można odstąpić tylko w przypadku rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Pierwszy z warunków odstąpienia od zakazu orzekania na niekorzyść strony - rażące naruszenie prawa - jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie ono do niemożności zaakceptowania owej decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Odnosząc się do pierwszej przesłanki wskazanej przez NSA, należy zauważyć, że przedmiotowa sprawa nie jest wcale jednoznaczna. Występuje w niej pewna dwoistość regulacji w zakresie świadczeń związanych z zakwaterowaniem żołnierzy - z jednej strony ogólna regulacja zawarta w art. 21 ustawy o zakwaterowaniu, a z drugiej strony regulacje szczególne dotyczące świadczeń związanych ze służbą poza granicami kraju. Rozstrzygnięcie tej sprawy wymagało zatem ustalenia, czy i w jakim zakresie mają zastosowanie regulacje ogólne. Nie jest to więc przypadek prostego stosowania prawa, gdzie organ dokonuje tylko subsumpcji i nie musi dokonywać wykładni prawa. W niniejszej sprawie należało dokonać analizy hipotez norm prawnych, posłużyć się nie tylko wykładnią językową, ale i funkcjonalną, aby zdekodować treść normy prawnej. W związku z tym nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, ponieważ rozstrzygnięcie tej sprawy nie było oczywiste. Co do drugiej przesłanki wskazanej przez NSA, to także nie znajduje ona zastosowania w niniejszej sprawie. Wypłaty świadczenia mieszkaniowego skarżącemu przez kilka miesięcy po wyznaczeniu go do służby za granicą nie można uznać za decyzję nieakceptowalną, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Decyzja ta nie narusza poczucia sprawiedliwości. W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, co miało wpływ na prawidłowość. Dokonanie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] czynności materialno-technicznej, to jest wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego za okres od [...] sierpnia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r., oznaczało de facto pozytywne rozpoznanie wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. w tej części. Takie załatwienie sprawy pozostaje poza przedmiotem niniejszej sprawy. Natomiast przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. była natomiast odmowa wypłaty świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia [...] stycznia 2014 r., a zatem tylko w tym przedmiocie mógł orzekać Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w następstwie wniesionego przez H. C. odwołania od tej decyzji. Przedmiotem decyzji organu odwoławczego może być bowiem jedynie sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w decyzji z dnia [...] października 2014 r., uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] w części dotyczącej ustalenia terminu od kiedy stronie nie przysługuje wypłata świadczenia mieszkaniowego i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, wyszedł poza przedmiot rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji, orzekając, że H. C. nie przysługuje świadczenie mieszkaniowe za cały okres objęty wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej orzekł tym samym w przedmiocie odmowy przyznania H. C. świadczenia mieszkaniowego w całości, co nie było przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji zawartego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., gdyż była nim tylko odmowa wypłaty świadczenia mieszkaniowego na czas od dnia [...] stycznia 2014 r. Powołany w decyzji organu odwoławczego przepis art. 138 § 1 pkt 2 in principio Kpa stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Uchylając zaskarżoną decyzję w części i wychodząc w decyzji drugoinstancyjnej poza przedmiot rozstrzygnięcia organu I instancji Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej dopuścił się naruszenia powyższego przepisu. Uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, gdyż miało wpływ na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczy. Wyrażona w art. 139 Kpa zasada reformationis in peius może być zastosowana jedynie w ramach granic orzekania przez organ II instancji. Z orzekania tego wyłączone jest to wszystko, co nie mieści się w granicach rozstrzygnięcia organu I instancji oraz odwołania. Zatem w niniejszej sprawie, rażąco naruszając art. 138 § 1 pkt. 2 Kpa, organ II Instancji zmienił, a dokładniej rozszerzył, przedmiot sprawy ponad zakres rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. O zasadzie reformationis in peius można mówić jedynie w ramach tożsamości sprawy. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na rozpatrywaniu przez organy różnych instancji tej samej sprawy pojmowanej zarówno przedmiotowo jak i w ramach dokonanej subsumpcji. Dlatego wspomniana wyżej zasada nie ma żadnego zastosowania do przedmiotowej sprawy, albowiem badanie sprawy pod tym kątem nie ma żadnego dla jej rozstrzygnięcia znaczenia, wobec wyżej stwierdzonego rażącego naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt. 2 Kpa. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej rozpoznając sprawę ponownie w postępowaniu odwoławczym zobowiązany będzie, stosując się do powyższych wskazań Sądu, rozpoznać ją w tożsamym przedmiocie w jakim orzekał organ I instancji i wydać rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 § 1 lub 2 Kpa. Należy jednocześnie zaznaczyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co do zasady, za prawidłową uznał wykładnię przepisów prawa materialnego zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Zasadą jest, iż problematykę zakwaterowania (w szerokim rozumieniu tego terminu) żołnierza zawodowego pełniącego służbę za granicą, rozstrzyga ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), a ściśle art. 24 ust. 5 tej ustawy, natomiast problematykę zakwaterowania w kraju – ustawa z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.